II SA/Wa 1692/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Kwiecińska Sędzia WSA Ewa Pisula-Dąbrowska (spr.) Sędzia WSA Sławomir Fularski Protokolant Łukasz Bazyluk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2009 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z zajmowanego stanowiska i mianowania na stanowisko służbowe 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) zwanej dalej k.p.a., utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...], o ustaleniu A. B., zajmującej w dniu [...] r. stanowisko [...], z dniem [...] r. uposażenia zasadniczego w [...] grupie zaszeregowania, z mnożnikiem [...] kwoty bazowej wynoszącej [...] zł, z uposażeniem zasadniczym w wysokości [...] zł i dodatkiem służbowym w kwocie [...] zł oraz dodatkiem specjalnym w wysokości [...]% kwoty bazowej, a także o zwolnieniu jej z dniem [...] r. z zajmowanego stanowiska i mianowaniu z dniem [...] r. na stanowisko [...] – w [...] grupie zaszeregowania, z mnożnikiem [...] kwoty bazowej wynoszącej [...] zł, z uposażeniem zasadniczym wynoszącym [...] zł i dodatkiem służbowym w kwocie [...] zł miesięcznie oraz dodatkiem specjalnym w wysokości [...] % kwoty bazowej. Organ wskazał, że rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 8 lutego 2008 r., zmieniającym rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalenia wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 24, poz. 149), dokonano przeszeregowania stanowisk służbowych. Związane to było ze zmniejszeniem ilości grup zaszeregowania policjantów z [...] do [...]. Powołując się zaś na rozkaz organizacyjny Komendanta Głównego Policji nr [...] z [...] r. w sprawie zmian etatowych w Komendzie Głównej Policji, organ stwierdził, że stanowisko [...], zaszeregowane uprzednio do [...] grupy, zostało przemianowane na analogiczne stanowisko służbowe [...] w Komendzie Głównej Policji, zaszeregowane w [...] grupie uposażenia zasadniczego. Powołując się na przepis § 5 pkt 2 znowelizowanego rozporządzenia, organ uznał, że policjant nie został mianowany na niższe stanowisko służbowe od dotychczas zajmowanego, lecz na stanowisko nowe, określone w tabeli zaszeregowania stanowisk służbowych policjantów. Organ dodał też, że rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 8 lutego 2008 r. dokonało przebudowy wybranych składników uposażenia policjantów. Modyfikacji uległy zasady otrzymywania dodatku specjalnego, którego maksymalna wysokość została obniżona do [...] % kwoty bazowej. Odnośnie zaś tabeli równorzędnych grup zaszeregowania, stanowiącej załącznik nr 4 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, organ uznał, że ma on tylko zastosowanie do policjantów, którym przed dniem 1 stycznia 2008 r. zachowano, na podstawie odrębnych przepisów, prawo do zaszeregowania należnego na poprzednio zajmowanym stanowisku służbowym. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi A. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 77 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a., art. 130 k.p.a., art. 38 i 103 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 z późn. zm.), § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalenia wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 z późn. zm.) oraz § 4 i § 5 pkt 2 załącznika nr 2 i 4 cyt. wyżej rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. W uzasadnieniu skargi podniosła, że stanowisko, które wcześniej zajmowała nie zostało zlikwidowane, a zmieniono tylko jego nazwę poprzez usunięcie określenia "[...]", natomiast zakres obowiązków nie został zmieniony. Podkreśliła też, że choć nie obniżono jej uposażenia w stosunku do otrzymywanego na dotychczas zajmowanym stanowisku, to przez fakt nieprawidłowego zaszeregowania do grupy [...] ograniczono jej możliwość awansowania jedynie do stopnia [...] (zamiast [...]) oraz wzrostu uposażenia w danej grupie zaszeregowania. Wskazała również, że z grupami zaszeregowania powiązane są stopnie etatowe, a w grupie [...] docelowym stopniem jest [...], natomiast w grupie [...] stopniami tymi są [...] i [...]. Wywodziła, że z naruszeniem art. 103 ustawy o Policji została de facto przeniesiona na niższe stanowisko służbowe. Jednocześnie zarzuciła, że naruszone zostały jej prawa nabyte, albowiem poprzednio zajmowane przez nią stanowisko uzyskała po przejściu określonego w przepisach postępowania kwalifikacyjnego i spełnieniu dodatkowych warunków. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, powołując się na swoje wcześniejsze ustalenia prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z powołanym art. 32 ust. 1 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) do mianowania policjanta na stanowiska służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk, właściwi są przełożeni: Komendant Główny Policji, komendanci wojewódzcy i powiatowi (miejscy) Policji oraz komendanci szkół policyjnych. Z treści tego przepisu wynika, iż ma on charakter kompetencyjny i określa wyłącznie organy uprawnione do podejmowania decyzji w sprawach w nim wymienionych. Nie zawiera natomiast kryteriów i merytorycznych przesłanek uzasadniających podejmowanie decyzji w tych sprawach. Nie ulega jednak wątpliwości, iż na podstawie tego przepisu zwolnienie policjanta z zajmowanego stanowiska służbowego połączone z równoczesnym mianowaniem na inne stanowisko służbowe może nastąpić wyłącznie na stanowisko równorzędne ze stanowiskiem poprzednio zajmowanym. Wynika to bowiem a contrario z przepisów art. 38 ust. 1 i 2 omawianej ustawy o Policji, w których wymieniono w sposób wyczerpujący obligatoryjne i fakultatywne przesłanki uzasadniające przeniesienie policjanta na niższe stanowisko służbowe. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się więc do ustalenia na jakie stanowisko przeniesiona została skarżąca, czy na równorzędne, czy też na niższe stanowisko służbowe. Należy podkreślić, że organ, zwalniając skarżącą i mianując na stanowisko z dniem [...] r., wskazał w rozkazie personalnym, że mianuje ją na "stanowisko nowe", a takiej kategorii stanowiska ustawa o Policji nie przewiduje. Stosując zasady wykładni logicznej, systemowej i celowościowej, przy interpretacji powołanych przepisów należy przyjąć, że właściwy komendant jest uprawniony na podstawie art. 32 ustawy o Policji do przeniesienia policjanta na równorzędne stanowisko w tej samej miejscowości bez jego zgody (z urzędu) i jest to decyzja uznaniowa, przy czym ramy tego uznania wyznacza przepis art. 7 k.p.a., a mianowicie interes społeczny (w tym przypadku interes służbowy Policji) oraz słuszny interes policjanta (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 listopada 2002 r., sygn. akt II SA 3411/01, LEX nr 142354). Kontrola legalności przedmiotowej decyzji o zwolnieniu ze stanowiska i mianowania na "nowe stanowisko" służbowe sprowadza się zatem do zbadania, czy w świetle przepisów regulujących służbę w Policji "nowe" i dotychczasowe stanowiska są równorzędne, a zatem, czy nie doszło do obejścia przepisów prawa dotyczących mianowania policjanta na niższe stanowisko służbowe. Zaznaczyć przy tym należy, że decyzja o przeniesieniu policjanta powinna we właściwy sposób wykazać równorzędność nowego stanowiska służbowego skarżącego. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie zaskarżona decyzja wymagań tych nie spełnia, nie zawiera bowiem w istocie żadnego uzasadnienia w kwestii zwolnienia skarżącej z poprzednio zajmowanego stanowiska i mianowania na "nowe" stanowisko służbowe. Uzasadnienie organu sprowadza się jedynie do powołania przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 8 lutego 2008 r., zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalenia wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 24, poz. 149), na mocy którego dokonano przebudowy wybranych składników uposażenia policjantów oraz modyfikacji zasad otrzymywania dodatku specjalnego, którego maksymalna wysokość została obniżona do [...] % kwoty bazowej. Powołując się zaś na § 5 pkt 2 tego znowelizowanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 z późn. zm.), organ uznał, że A. B. nie została mianowana na niższe stanowisko służbowe od dotychczas zajmowanego, lecz na stanowisko "nowe", określone w tabeli zaszeregowania stanowisk służbowych policjantów. Odnośnie zaś tabeli równorzędnych grup zaszeregowania, stanowiącej załącznik nr 4 do cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r., organ wskazał, że ma on tylko zastosowanie do policjantów, którym przed dniem 1 stycznia 2008 r. zachowano, na podstawie odrębnych przepisów, prawo do zaszeregowania należnego na poprzednio zajmowanym stanowisku służbowym. W rozpoznawanej sprawie doszło więc do sytuacji, w której ukształtowany na podstawie przepisów ustawy o Policji stosunek służbowy policjanta został zmieniony na podstawie aktu wykonawczego jakim jest rozporządzenie. Skarżąca została zwolniona ze stanowiska i mianowana na "nowe" stanowisko na podstawie art. 32 ust. 1 cyt. ustawy o Policji, który jest wyłącznie przepisem kompetencyjnym i na podstawie przepisów wykonawczych, tj. rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. W ocenie Sądu, organ przeniósł skarżącą na niższe stanowisko służbowe omijając ustawowe rygory związane z możliwością przeniesienia policjanta na niższe stanowisko służbowe. Ustawa o policji w art. 38 przewiduje obligatoryjne i fakultatywne możliwości przeniesienia policjanta na niższe stanowisko służbowe. Skoro przepis ten nie został przez organ powołany w osnowie decyzji, to a contrario uznać należy, iż skarżąca przeniesiona została na stanowisko równorzędne. A skoro na równorzędne, to organ miał obowiązek wykazać, że stanowisko to było rzeczywiście równorzędne. Z zaskarżonej decyzji, co już był o podkreślone, w żaden sposób nie wynika, że poprzednie i aktualnie zajmowane przez skarżącą stanowiska są stanowiskami równorzędnymi. Organ nie wykazał na podstawie jakich okoliczności i parametrów twierdzi, że "nowe" stanowisko skarżącej jest stanowiskiem równorzędnym. Jak wynika z tabeli zaszeregowania stanowisk służbowych policjantów, do poszczególnych grup oraz odpowiadających im policyjnych stopni etatowych, będącej załącznikiem nr 2 do powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, w brzmieniu z 2006 r., skarżąca zajmowała poprzednio stanowisko – [...], zaszeregowane do [...] grupy, ze stopniem etatowym [...]. Obecnie skarżąca została przeniesiona na stanowisko [...], z [...] grupą zaszeregowania i stopniem etatowym [...]. Już choćby z tego powodu, zdaniem Sądu, stanowiska te nie są równorzędne. Ponadto wskazać należy, że na gruncie poprzednio obowiązującej tabeli zaszeregowania w Komendzie Głównej Policji istniało zarówno stanowisko [...], jak i stanowisko [...], które to stanowiska niewątpliwie nie były wówczas równorzędne. Pod pozycją nr [...] tabeli znajdowało bowiem się stanowisko [...], które usytuowane było o jeden szczebel wyżej ([...] grupa), zaś stanowisko [...] znajdowało się pod pozycją [...] z grupą zaszeregowania [...] i stopniem etatowym [...]. Ustawa o Policji nie zawiera ani definicji stanowiska służbowego, ani też określenia stanowiska równorzędnego, co nie zmienia faktu, że o równorzędności stanowisk nie stanowi tylko nazwa tego stanowiska, czy też grupa zaszeregowania. Niewątpliwie na stanowisko służbowe składa się również stopień etatowy. Skarżącej wraz ze zwolnieniem jej ze stanowiska służbowego obniżono stopień etatowy. Zgodnie zaś z art. 52 ustawy o Policji, mianowanie na kolejny wyższy stopień następuje stosownie do zajmowanego stanowiska służbowego oraz w zależności od opinii służbowej. Nadanie tego stopnia nie może jednak nastąpić wcześniej niż po określonym ustawą czasie. Skoro zatem skarżąca posiadała poprzednio przypisany do stanowiska służbowego stopień etatowy [...], a obecnie posiada stopień etatowy [...], to również z tej przyczyny stanowiska te nie mogą zostać uznane za równorzędne. Podkreślić należy, że pominięcie w uzasadnieniu decyzji oceny równorzędności stanowisk, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 9 kwietnia 2001 r., sygn. akt II SA/Wa 1200/00, LEX nr 54115). Ponadto, organ administracji, który nie odniesie się, nie ustosunkuje się do twierdzeń strony przeciwnej uznanych przez nią za istotne, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i art. 11 k.p.a. Nie może też oczekiwać, że zrobi to za niego sąd, kontrolując zaskarżoną decyzję (por. wyrok NSA z 11 lipca 2001 r., sygn. akt IV SA 703/99, LEX nr 51234). Ponownie rozpoznając sprawę, organ wykaże, iż poprzednie i nowe stanowisko służbowe są stanowiskami równorzędnymi. Wskaże, czy przeniósł skarżącą na niższe, czy też na równorzędne stanowisko, bowiem ustawa o Policji nie zna pojęcia "nowe" stanowisko służbowe. W przypadku uznania, że przeniósł ją na stanowisko równorzędne, odniesie się do wszystkich parametrów obu stanowisk. Wskaże materialnoprawną podstawę decyzji. Nadto określi, na podstawie którego przepisu ustawy o Policji zmienił ukształtowany już stosunek służbowy. Uzasadni decyzję zgodnie z art. 107 k.p.a. Ze względu na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji. Odnośnie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, Sąd orzekł w oparciu o art. 152 cyt. wyżej ustawy.