II OSK 1161/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Sędzia NSA Jerzy Stankowski Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 13 października 2009 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1878/08 w sprawie ze skargi J.S. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną. wyr. z 13.10.09 r. II OSK 1161/09 UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 1 kwietnia 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 1878/08 uchylił postanowienie Ministra Infrastruktury z [...] czerwca 2008 r., nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w części dotyczącej odwołania J. S.. Orzeczenie to zapadło w następujących okolicznościach sprawy: W dniu [...] stycznia 2008 r. Wojewoda Łódzki wydał decyzję o ustaleniu warunków lokalizacji dla inwestycji polegającej na rozbudowie drogi krajowej nr 8 do parametrów drogi ekspresowej na odcinku Piotrków Trybunalski - granica powiatu Rawa Mazowiecka (od km 324+772 do km 379+110) z wyłączeniem odcinka Wolbórz-Tomaszów Mazowiecki (od km 346+803,80 do km 356+700). J. S. złożył odwołanie od tej decyzji wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia [...] marca 2008 r.. We wniosku tym podniósł, iż zawiadomienie o wydaniu przez Wojewodę ww. decyzji zostało nieprawidłowo doręczone - na adres podany w ewidencji gruntów, pod którym skarżący nie zamieszkuje. Stwierdził, że nie miał możliwości zapoznania się z obwieszczeniem wywieszonym w Urzędzie Gminy M., ponieważ obwieszczenie o wydaniu tej decyzji nie było wywieszone na głównej tablicy ogłoszeń Urzędu oraz, że obwieszczenie nie zostało opublikowane w prasie lokalnej. Postanowieniem z [...] czerwca 2008 r. Minister Infrastruktury odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, a następnie zaskarżonym postanowieniem z [...] czerwca 2008 r. stwierdził uchybienie terminu do złożenia odwołania. W uzasadnieniu Minister podniósł, że zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 z późn. zm.) - zwanej dalej "specustawą", wojewoda doręcza decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej wnioskodawcy oraz zawiadamia o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi oraz w prasie lokalnej. Przepis ten pozwala na odstąpienie od obowiązku odrębnego doręczania decyzji każdej stronie postępowania. Zdaniem organu z akt sprawy wynika, iż obwieszczenie zostało wywieszone w Urzędzie Gminy w M. [...] stycznia 2008 r. Zgodnie z art. 49 doręczenie uważa się za dokonane po upływie 14 dni od dnia wywieszenia obwieszczenia tzn. 18 lutego 2008 r. Termin do wniesienia odwołania minął zatem [...] marca 2008 r. Oznacza to, że odwołanie J. S. złożone zostało z przekroczeniem 14 dniowego terminu do wniesienia odwołania. W skardze na to postanowienie z dnia 18 czerwca 2008 r. J. S. zarzucił Ministrowi Infrastruktury naruszenie art. 7 i 77 kpa, a także art. 7 ust. 2 i art. 28 ust. 1 "specustawy". Skarżący podniósł, iż zawiadomienie o wydanej decyzji zostało dokonane na adres, pod którym nie zamieszkuje od 30 lat. Doręczenie zastępcze może być dokonane, gdy adresat chwilowo jest nieobecny w miejscu zamieszkania. Doręczenia dokonano jednak do rąk osoby trzeciej, która ma inne miejsce zamieszkania niż skarżący. Ponadto, w opinii skarżącego, ani ogłoszenie w Gazecie Wyborczej, która nie jest prasą lokalną, ani wywieszenie obwieszczenia na małej tablicy w bocznym korytarzu Urzędu Gminy nie spełnia wymogów określonych w art. 7 ust. 2 "specustawy". Skarżący podniósł, że Gazeta Wyborcza nie jest dziennikiem o charakterze lokalnym, a jej lokalny dodatek dla miasta Łódź nie jest skierowany do mieszkańców powiatu piotrkowskiego. Wobec tego, organ w sposób wadliwy zawiadomił o wydaniu przez Wojewodę Łódzkiego decyzji z [...] stycznia 2008 r. Odnosząc się do kwestii wywieszenia obwieszczenia na tablicy w Urzędzie Gminy, skarżący zauważył, że zamiast na głównej tablicy przy wejściu do Urzędu zostało ono umieszczone na małej tablicy w bocznym korytarzu - co było nieprawidłowe. Na tę okoliczność organ nie przeprowadził postępowania dowodowego, co stanowi naruszenie art. 7 i 77 kpa. Badając legalność zaskarżonego postanowienia, Sąd doszedł do przekonania, że skarga złożona w rozpatrywanej sprawie zasługuje na uwzględnienie, choć z innych powodów niż w niej podniesiono. Zaskarżone postanowienie Ministra Infrastruktury z [...] czerwca 2008 r. wydane zostało bezpośrednio po wydaniu przez Ministra postanowienia z [...] czerwca 2008 r. o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody. Jak wynika z art. 59 § 2 kpa o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia. Na ostateczne postanowienie w tym przedmiocie przysługuje skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 ust. 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 152, poz. 1270 ze zm.). W niniejszej sprawie zaskarżone postanowienie wydano przed upływem terminu do złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na postanowienie z [...] czerwca 2008 r., a zatem przedwcześnie. Minister Infrastruktury zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 1 kwietnia 2009 r. w całości. Zarzucił on wskazanemu powyżej wyrokowi - na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 134 kpa poprzez niezastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy z przepisu tego wynika, że postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania jest ostateczne, a także - na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 141 § 4 ppsa poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia i niewyjaśnienie, jakie przepisy zostały przez organ naruszone. Na tej podstawie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi J. S., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W ocenie skarżącego organu Sąd rozpoznający skargę nie wyjaśnił, na czym polegało naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Żaden bowiem przepis nie zabrania wydania takiego postanowienia przed upływem terminu do wniesienia skargi do wsa na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu. Jeśli żaden przepis nie ustanawia generalnej zasady, że wniesienie skargi na decyzję administracyjną niweczy jej walor ostateczności, a nawet wykonalności, to tym bardziej, nie można wysuwać takiego wniosku wobec postanowienia, które jest orzeczeniem niemerytorycznym, choć w stanie faktycznym niniejszej sprawy kończy postępowanie z odwołania strony. Ponadto WSA, choć zauważa, że zaskarżone postanowienie z 18 czerwca 2008 r. zostało wydane na podstawie art. 134 kpa, to zupełnie nie powołuje się na ten przepis w trakcie swoich rozważań. Przepis ten stanowi, iż organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Skoro organ wydal postanowienie ostateczne, to nie istniała przeszkoda prawna do dalszego prowadzenia postępowania w sprawie wniesionego odwołania. Organ miał obowiązek podjąć dalsze czynności wobec odwołania wniesionego przez stronę po terminie. Skoro, na podstawie art. 59 § 2 kpa organ odwoławczy ostatecznym postanowieniem organ odmówił przywrócenia terminu, to nie mógł wydać innego rozstrzygnięcia, jak tylko wydać postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania na podstawie art. 134 kpa. W stanie faktycznym niniejszej sprawy kwestią wstępną dla oceny tego, czy odwołanie strony wpłynęło w terminie, było rozstrzygnięcie w sprawie przywrócenia tego terminu. Należy zważyć, że odwołanie dotyczyło decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi publicznej wydanej na podstawie ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Jej art. 9 ust. 2 stanowi, że odwołanie od decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi rozpatruje się w terminie 14 dni. Mając na względzie także zasadę szybkości postępowania, wyrażoną w art. 12 kpa, organ odwoławczy nie mógł czekać na rozpoznanie przez sąd administracyjny skargi strony na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu dla oceny tego, czy jej odwołanie należy rozpatrywać w toku postępowania odwoławczego wszczętego na podstawie odwołań pozostałych stron. Wobec powyższego nie można ocenić toku rozumowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który doprowadził Sąd do przekonania, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Do takiego uchybienia nie doszło, a zatem nie było podstawy do zastosowania art. 145 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Zgodnie z art. 134 kpa organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Uregulowanie to nakłada na organ prowadzący postępowanie obowiązek wydania postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania tylko i wyłącznie w sytuacji, gdy odwołujący się nie dotrzyma tego terminu i jednocześnie nie wystąpi z wnioskiem o jego przywrócenie. Co prawda w orzecznictwie NSA można spotkać pogląd, że: "W razie wniesienia odwołania z uchybieniem terminu oraz prośby o jego przywrócenie, postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania organ odwoławczy wydać może dopiero po ostatecznym rozpatrzeniu wniesionej przez stronę prośby o przywrócenie terminu. Ewentualne postanowienie o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania wyłącza bowiem dopuszczalność wydania postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu, a zatem wydanie takiego postanowienia przed rozpatrzeniem prośby strony byłoby niezgodne z prawem"- wyrok NSA OZ w Szczecinie z 14 stycznia 1999 r., SA/Sz 306/98, ale Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszym składzie go nie podziela. Jeżeli odwołujący się przyznaje, że uchybił terminowi do wniesienia odwołania i wnosi o jego przywrócenie (co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie), to nie ma potrzeby wydawania postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania, ponieważ fakt naruszenia terminu do wniesienia odwołania jest bezsporny (niekwestionowany). Oznacza to, że strona zdaje sobie sprawę, że wnosi odwołanie "warunkowo". Wie bowiem doskonale, że nie będzie ono rozpoznane, jeżeli wcześniej nie zostanie przywrócony termin do jego wniesienia. W tej sytuacji, która zaistniała również w rozpoznawanej sprawie, dalszy bieg procedowania w sprawie zakończonej decyzją organu I instancji będzie zależał od rozstrzygnięcia wniosku strony o przywrócenie uchybionego terminu. Konsekwencją postanowienia o przywróceniu terminu będzie merytoryczne rozpoznanie sprawy przez organ II instancji. Z kolei postanowienie o odmowie przywrócenia terminu kończy postępowanie zainicjowane prośbą (wnioskiem) o jego przywrócenie (art. 59 § 2 kpa). Nie ma natomiast potrzeby orzekania, co do załączonego do tego wniosku odwołania, ponieważ w postępowaniu z tego wniosku jest ono jedynie jedną z przesłanek warunkujących przywrócenie terminu (art. 58 § 2 zd. 2 kpa). Podkreślić należy, że jeżeli strona składa wniosek (prośbę) o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, to nie żąda ona wszczęcia postępowania odwoławczego, lecz inicjuje postępowanie w sprawie przywrócenia uchybionego terminu (art. 58 i 59 kpa), w którym organem właściwym jest organ odwoławczy (art. 59 § 2 kpa). Jej działanie jest przy tym jak najbardziej racjonalne, ponieważ wie, że wniesienie odwołania nie może wywołać pożądanego skutku, na skutek upływu terminu do jego wniesienia. Bez znaczenia przy tym pozostaje fakt, jak ona nazwie swoje podanie: "odwołanie" czy "wniosek (prośba) o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania". O tym bowiem, jaki charakter ma żądanie przedstawione przez stronę w sprawie decyduje jego treść, a nie nazwa (por. art. 222 kpa). Jeżeli więc strona – jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie – we wniesionym przez siebie podaniu przyznaje, że uchybiła terminowi do wniesienia odwołania i wnosi o jego przywrócenie, to jest rzeczą oczywistą, że wniesione przez nią podanie jest prośbą (wnioskiem) o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, do którego – zgodnie z dyspozycją art. 58 § 2 zd. 2 kpa – dołączyła podanie (odwołanie), dla którego określony był uchybiony termin. W tym stanie rzeczy uznać należało, że wydanie przez Ministra Infrastruktury postanowienia z [...] czerwca 2008 r., nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w części dotyczącej odwołania J. S. nastąpiło z naruszeniem art. 134 kpa, co obligowało Sąd I instancji do jego uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. W konsekwencji zaskarżone orzeczenie należało uznać za odpowiadające prawu pomimo błędnego uzasadnienia. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wobec czego orzekł jak w sentencji.