III SA/Łd 522/08

Dnia 25 marca 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi –Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Łuczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2009 roku sprawy ze skargi J. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w rejestrach ewidencji gruntów oddala skargę. III SA/Łd 522/08 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] Ł. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego działając na podstawie art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U . 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.)-zwanej dalej Kpa.; art. 7b/ ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz.U. z 2005 r. Nr 240 poz. 2027) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. 2001 r. Nr 38 poz. 454) utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu R. z dnia [...] odmawiającą wprowadzenia zmiany w rejestrach ewidencji gruntów, budynków i lokali miasta R., obręb [...], pozycja rejestrowa [...], dla działki nr [...]o powierzchni [...] ha. Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało w oparciu o następująco ustalony stan faktyczny. W dniu [...] r. J. D. zwróciła się do Starosty Powiatu R. z wnioskiem o wyjaśnienie stanu prawnego nieruchomości będącej jej własnością , położonej w R. przy ul. B. oznaczonej jako działka [...] oraz o wyjaśnienie przebiegu granicy pomiędzy jej działką a działką nr [...]. W szczególności kwestii własności gruntu stanowiącego wjazd na posesje. Z uwagi na zaistniałe rozbieżności pomiędzy stanem uwidocznionym na mapie ewidencji gruntów a częścią opisową dotyczącą przedmiotowych działek Starosta R. wszczął postępowanie administracyjne celem przywrócenia w ewidencji gruntów stanu wynikającego z ksiąg wieczystych, to jest zmiany powierzchni przedmiotowych działek zgodnie z granicami ujawnionymi na mapach znajdujących się w księgach wieczystych. Po przeprowadzeniu szczegółowej analizy dokumentów prawnych i geodezyjnych organ administracji ustalił, iż w trakcie modernizacji ewidencji gruntów miasta R., przeprowadzonej w [...] został popełniony błąd przy wykreślaniu matrycy mapy ewidencyjnej, wskutek czego dokonano niezgodnego z zarysem pomiarowym granic wykreślenia na mapie przebiegu granicy pomiędzy działkami o nr [...]. Błąd ten był powielany na kolejnych mapach dotyczących działki o nr [...]. W związku z powyższym Starosta R. decyzją z dnia [...] r. odmówił wprowadzenia wnioskowanych zmian. Od powyższej decyzji J.D. wniosła odwołanie. Uzasadniając podniosła, iż jej zdaniem modernizacja ewidencji gruntów przeprowadzona została prawidłowo i nie była obarczona żadnymi błędami. Na powyższe wskazuje postanowienie Sądu Rejonowego w R. z dnia [...]wydane w przedmiocie stwierdzenia zasiedzenia działki o nr [...] przez L. B. – matkę J.D. Na mapie graficznej dołączonej do postanowienia sporny wjazd znajduje się w granicach działki nr [...]. W ocenie strony, gdyby ujawniony na mapie stan posiadania był nieprawidłowy, Sąd nakazałby dokonania korekty granic poprzez wydzielenie wjazdu z obszaru działki. Ponadto strona podniosła, iż analizując akty notarialne z roku 1925 i 1927, na podstawie których utworzono działki o obecnych nr [...], działka o nr [...] miała powierzchnię około 250 m2. Chcąc zatem przyjąć, iż sporny wjazd stanowi część składową działki nr [...] , to powierzchnia tej działki byłaby znacznie większa. Natomiast co do błędów graficznych popełnionych podczas przeprowadzenia ewidencji gruntów strona podniosła, iż fakt sporządzania przez geodezję kolejnych map po roku [...], zgodnych w zakresie przebiegu granic i potwierdzanych przez właściwe organy, pozwala przyjąć, że stan taki jest zgodny z ewidencją gruntów. Decyzją z dnia [...] r. Ł. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego Starosta R. przed wydaniem decyzji prawidłowo ustalił stan faktyczny i prawny spornej nieruchomości. Wziął po uwagę wszelkie okoliczności i dowody zgromadzone w sprawie oraz dokonał prawidłowej ich oceny. Ponadto organ odwoławczy powołując się na wyroki Sądu Rejonowego w R. [...]oraz Sądu Okręgowego w P.[...]wskazał, iż stan prawny spornego wjazdu został ustalony w wyniku przeprowadzonych postępowań sądowych. Na podstawie ustalonego stanu faktycznego i prawnego Sądy przyjęły, iż sporny wjazd jest częścią działki o nr [...] , stanowiącej własność małżonków M. i G. K. Natomiast skarżącej w stosunku do przedmiotowego wjazdu przysługuje prawo służebności gruntowej, polegające na prawie do przejścia i przejazdu. W toku powyższych postępowań Sądy wyjaśniły również kwestię powstałego błędu graficznego. Ustaliły, iż podczas sporządzania mapy ewidencyjnej w roku [...] dokonano błędnego nakreślenia granicy pomiędzy działkami nr [...] , niezgodnego z zarysem pomiarowym ustalonym w protokole ogłoszenia stanu władania nieruchomościami. Brak zachowania należytej staranności przy sporządzaniu kolejnych map na podstawie mapy ewidencyjnej z roku [...], z jednoczesnym pominięciem protokołu ogłoszenia stanu władania skutkował powielaniem błędu graficznego oraz przekonaniem każdej ze stron o słuszności swoich stanowisk. Organ odwoławczy powołując się na treść przepisu § 12 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2001 r. Nr 38 poz. 454) – zwanego dalej Rozporządzeniem, wskazał, iż zapisy w ewidencji gruntów mają charakter pochodnych informacji o gruntach i właścicielu, wynikających z wpisu dokonanych w księgach wieczystych, prawomocnych orzeczeń sądowych, umów sporządzonych w formie aktów notarialnych lub umów dzierżawy. Nadto organ wskazał, iż stosownie do treści art. 365 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego ( Dz.U. z 1964 r. Nr 43 poz. 296 ze zm.)-zwanej dalej Kpc., orzeczenia sądu wiążą nie tylko strony i Sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i organy państwowe. Mając powyższe na uwadze, jak również fakt , iż skarżąca nie przedstawiła organowi prowadzącemu ewidencję gruntów i budynków dokumentów o których mowa w § 12 powołanego rozporządzenia, organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi J. D. zarzuciła naruszenie: - art. 7 Kpa. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy; - art. 8 Kpa. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa; - art. 107 Kpa. poprzez nie wskazanie w istocie podstawy materialno prawnej rozstrzygnięcia; - art. 138 § 1 pkt 1 Kpa. poprzez utrzymanie w mocy decyzji pomimo wystąpienia podstaw do jej uchylenia; - naruszenie § 12 w zw. z § 10 Rozporządzenia poprzez ich niezastosowanie i niedokonanie zmian w rejestrze danych zgodnych z rzeczywistym stanem faktycznym, w oparciu o posiadane przez organ dokumenty. W ocenie skarżącej organy administracji publicznej nie zbadały wnikliwie posiadanych przez siebie dokumentów, w szczególności aktów notarialnych z 1935 r. i 1955 r. , które dotyczyły przeniesienia własności działki o aktualnym nr [...]. W obu tych aktach powierzchnia wskazanej działki określona była na 250 m2. Ponadto zgodnie ze złożonym w 1955 r. wnioskiem o wyodrębnienie jako odrębnej działki, nieruchomości oznaczonej nr [...], jej poprzedni właściciele wnosili o zapisanie w księdze wieczystej służebności gruntowej polegającej na prawie przejścia i przejazdu i prawie korzystania ze studni. Powyższe zdaniem skarżącej świadczy, iż przedmiotem obrotu prawnego (w roku 1925 i 1955) była działka o aktualnym nr [...] bez spornego pasa ziemi stanowiącego wjazd. Grunt ten uważany był bowiem za przynależny do działki o aktualnym nr [...]. Skarżąca wskazała również, iż o ustalenie opisanej powyżej służebności gruntowej na rzecz właścicieli działki nr [...] wnosiła także jej matka składając w roku 1988 wniosek o stwierdzenie zasiedzenia nieruchomości. Skarżąca uważa, iż podstawą dokonania wpisu do ewidencji gruntów powinno być postanowienie Sądu Rejonowego z dnia [...] r. stwierdzające zasiedzenie działki o nr [...] przez L. B. Natomiast jeżeli w ocenie organu załączona do powyższego postępowania mapa graficzna zawierała powielony błąd, to organ wiedząc o tym fakcie winien ten błąd wyeliminować. W odpowiedzi na skargę Ł. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. 1 powołanej ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) – zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl zaś art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie : 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, czy jest ona zgodna z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uznał, iż w niniejszej sprawie organy administracji publicznej nie naruszyły przepisów prawa w sposób określony w art. 145 § 1 p.p.s.a. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stwierdzone naruszenia przepisów postępowania nie dawały podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, bądź stwierdzenia jej nieważności. Podstawę prawną rozstrzygnięcia w sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.). Kwestie związane z prowadzeniem ewidencji gruntów reguluje art. 20 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zgodnie z art. 20 ust. 1, ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące: 1) gruntów – ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty: 2) budynków – ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych; 3) lokali – ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej. W ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także: 1) właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych – inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty lub ich części; 2) miejsce zamieszkania lub siedziby osób wymienionych w pkt 1; 3) informacje o wpisaniu do rejestru zabytków; 4) wartość nieruchomości (art. 20 ust. 2 powołanej ustawy). Postępowanie ewidencyjne jest postępowaniem rejestrowym, co oznacza, że nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów, budynków, lokali, ani nie nadaje tych praw, rejestruje jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. W przypadku regulacji dotyczących ewidencji gruntów chodzi o naniesienie do ewidencji prawidłowych danych o gruntach, budynkach i lokalach, co ma charakter informacyjny. Ewidencja gruntów jest tylko zbiorem informacji wynikających z odpowiedniej dokumentacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 1998 r. sygn. akt II SA 1094/98, LEX nr 41305). Stosownie do treści art. 22 ust. 1 powołanej ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów prowadzą starostowie. W niniejszej sprawie postępowanie administracyjne zostało zainicjowane pismem J. D. z dnia [...] r. Kwestią sporną jest odmowa dokonania wpisu do ewidencji gruntów prawa własności do pasa ziemi stanowiącego wjazd na działki o nr [...] położone w R. przy ul. B.i B. Jak wynika z akt sprawy w rejestrze ewidencji gruntów i budynków Starostwa Powiatowego w R. dla działki nr [...], o powierzchni 0,0303 ha, jako współwłaściciele wpisani są małżonkowie M. i G. K. Natomiast dla działki o nr [...], o powierzchni 0,0389 ha, jako właściciel wpisana jest J. D. Zgodnie z § 12 ust. 1 Rozporządzenia, prawa osób i jednostek organizacyjnych (zmiany podmiotowe w ewidencji gruntów) uwidacznia się na podstawie: 1) wpisów dokonanych w księgach wieczystych, 2) prawomocnych orzeczeń sądowych, 3) umów zawartych w formie aktów notarialnych, dotyczących ustanowienia lub przeniesienia praw rzeczowych do nieruchomości, z wyłączeniem umów dotyczących użytkowania wieczystego gruntów i własności lokali, 4) ostatecznych decyzji administracyjnych, 5) dyspozycji zawartych w aktach normatywnych, 6) umów dzierżawy, o których mowa w § 11 ust. 1 pkt 2. Z przepisu § 10 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia wynika natomiast, że ewidencja obejmuje dane dotyczące właścicieli nieruchomości. W przypadku braku danych, o których mowa w ust. 1 pkt 2, w ewidencji wykazuje się dane osób i jednostek organizacyjnych, które tymi nieruchomościami władają (§ 10 ust. 2). Niewątpliwe jest, iż w niniejszej sprawie skarżąca nie przedstawiła organowi administracji publicznej dokumentów, które uzasadniałyby dokonanie zmiany w ewidencji gruntów wpisu dotyczącego podmiotu ewidencyjnego, tj. osoby będącej właścicielem spornego wjazdu. Zdaniem skarżącej podstawą wpisu jest postanowienie Sądu Rejonowego w R. z dnia [...] o stwierdzeniu zasiedzenia nieruchomości oznaczonej nr [...] przez L. B.- matkę skarżącej, zgodnie z mapą sporządzoną przez uprawnionego geodetę w roku 1988, na podstawie mapy ewidencyjnej sporządzonej w roku 1980. W ocenie Sądu powyższe postanowienie nie mogło stanowić podstawy dokonania wnioskowanych zmian. Jak wynika bowiem z ustaleń poczynionych przez organy administracji, potwierdzonych orzeczeniami sądu powszechnego w trakcie modernizacji ewidencji gruntów miasta R., przeprowadzonej w 1980 r. został popełniony błąd przy wykreślaniu matrycy mapy ewidencyjnej, wskutek czego dokonano niezgodnego z zarysem pomiarowym granic wykreślenia na mapie przebiegu granicy pomiędzy działkami o nr [...]. Błąd ten był powielany na kolejnych mapach dotyczących działki o nr [...]. W tym między innymi na mapie z roku 1988, załączonej do wniosku o stwierdzenie zasiedzenia. Ponadto jak wynika z akt sprawy Sądu Rejonowego w R. oraz Sądu Okręgowego w P. toczyły się postępowania z powództwa M. i G.K. przeciwko J. D., A. K. i G. K. o ochronę własności nieruchomości oraz z powództwa wzajemnego J. D. przeciwko G. i M. K. o wydanie pasa gruntu biegnącego wzdłuż działki nr [...], stanowiącego część składową działki o nr [...]. Powyższe postępowania zakończone zostały prawomocnymi wyrokami Sądu Okręgowego w P.z dnia [...]. W toku tych postępowań Sądy ustaliły, iż właścicielami spornego wjazdu są M. i G.K. i wjazd ten stanowi część składową działki nr [...]. Ponadto potwierdza tę okoliczność akt notarialny z 1925 r. oraz wniosek o ustanowienie odrębnej własności nieruchomości zawarty w akcie notarialnym z roku 1955. Natomiast treść aktu notarialnego z 1925 r. (dotyczącego przeniesienia własności działki nr [...]) oraz treść aktu notarialnego z roku 1927 r. (dotyczącego przeniesienia własności działki nr [...]) w ocenie Sądu powszechnego bezspornie wskazuje, iż J. D. przysługuje prawo przechodu i przejazdu przez sporną część gruntu, zgodnie z treścią służebności gruntowej ustanowionej na działce nr [...] na rzecz działki nr [...]. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę za nieuzasadniony należy zatem uznać zarzut skarżącej dotyczący naruszenia § 12 w związku z § 10 Rozporządzenia. Jak już bowiem wcześniej wskazano zmiany podmiotowe w ewidencji gruntów, wpisuje się tylko na podstawie tytułów prawnych wykazanych w odpowiednich dokumentach. Organy ewidencji gruntów nie mogą samodzielnie rozstrzygać uprawnień wnioskodawcy do gruntu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2001 r. sygn. akt II SA 2099/00, LEX nr 82005). Starosta R. nie mógł zatem wydać decyzji o zmianie w ewidencji gruntów i budynków wpisu dotyczącego właściciela spornego wjazdu gdyż, skarżąca nie przedłożyła żadnych dokumentów, z których wynikałoby jej uprawnienie do władania przedmiotowym gruntem. Ponadto z dokumentów znajdujących się w posiadaniu organu, jak i z prawomocnych orzeczeń sądu powszechnego bezsprzecznie wynikało, iż sporny wjazd jest częścią składową działki nr [...] stanowiącej własność M. i G. K. Pozostałe zarzuty skarżącej, to jest naruszenie art. 7, art. 8 i art. 107 i art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, Sąd uznał za bezzasadne. W ocenie Sądu organy administracji publicznej w sposób wyczerpujący ustaliły stan faktyczny sprawy i prawidłowo dokonały subsumcji zgromadzonego materiału dowodowego. Strona miała zapewniony czynny udział w każdym stadium toczącego się postępowania administracyjnego. Niewątpliwym jest, iż Starostwo Powiatowe w R. winno podjąć czynności w celu doprowadzenia do zgodności pomiędzy zapisem ewidencyjnym dotyczącym działek o nr [...], a jego graficznym odzwierciedleniem. Jednakże wystąpienie błędu w dokumentacji graficznej nie może kreować nowego stanu prawnego dotyczącego własności spornego wjazdu. Organ odwoławczy w osnowie decyzji, powołując za podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia między innymi rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków nie powołał konkretnych przepisów rozporządzenia. Jednakże naruszenie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Tym bardziej, że w uzasadnieniu decyzji organ powołał konkretne przepisy rozporządzenia. Mając powyższe na uwadze niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 Kpa. Stan faktyczny sprawy nie dawał organowi odwoławczemu podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji i wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę. TP