II SA/Po 909/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2009 r. sprawy ze skargi T. R. na decyzję Wojewody z dnia (...) nr (...) w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru budowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty P. z dnia (...) nr (...), II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ E. Podrazik /-/ B. Drzazga /-/ B. Kamieńska Pismem z dnia (...) czerwca 2008 r. T. R. wniósł do Starostwa Powiatowego w P. zgłoszenie zamiaru budowy przydomowej oczyszczalni ścieków typu "Haba Rl" z rozsądzaniem wody do gruntu na działce położonej w P. przy ul. (.,.). Decyzją z dnia (...) czerwca 2008 r., nr (...), Starosta P. zgłosił sprzeciw od planowanej inwestycji, podnosząc, że jest ona niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów mieszkaniowych w rejonie ul. (...) i (...) w P., uchwalonego przez Radę Miasta i Gminy w dniu 17 czerwca 1998 r., nr LXIII/539/98. Zdaniem organu z uwagi na fakt, iż obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym planowana jest inwestycja, przewidywał w § 11 ust. 2, iż odprowadzanie ścieków z terenu nieruchomości wnioskodawcy, do czasu zrealizowania kanalizacji sanitarnej, może odbywać się poprzez odprowadzania ścieków do szczelnych zbiorników bezodpływowych zlokalizowanych na działkach, budowa przydomowej oczyszczalni była niedopuszczalna. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł T. R. wskazując, iż możliwość budowy przydomowej oczyszczalni ścieków wynika bezpośrednio z treści znowelizowanego w 2002 r. art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 246, poz. 2008 ze zm.). Tym samym uchwała Rady Miasta i Gminy z dnia 17 czerwca 1998 r. pozostawała w sprzeczności z ustawą o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w brzmieniu obowiązującym od 2002 r. Zdaniem odwołującego, w przypadku wystąpienia powyższej sprzeczności, organy administracji winny posłużyć się zasadami wykładni systemowej, zgodnie z którymi pierwszeństwo obowiązywania powinno zostać przyznane aktowi prawnemu wyższego rzędu, a więc ustawie, nie zaś aktom prawa miejscowego jakimi są uchwały rady gminy. T. R. podniósł, iż jedynie dokonanie wykładni systemowej umożliwi pełną realizację celu prawnego, ekonomicznego i społecznego art. 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Wojewoda, decyzją z dnia (...) sierpnia 2008 r., nr (...), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, wskazując, iż realizacja planowanej inwestycji - przydomowej oczyszczalni ścieków - pozostawała w sprzeczności z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ II instancji podkreślił, że plan powyższy, zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) stanowił akt prawa miejscowego i zawierał ustalenia powszechnie wiążące na obszarze, na którym obowiązuje. Tym samym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt wykonujący ustawę, ingerował w prawo własności przysługujące właścicielom nieruchomości, zlokalizowanych na terenie, do których się odnosi. Organ II instancji podtrzymał tym samym stanowisko Starosty. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu T. R., wnosząc o jej uchylenie jak również o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Starosty P. z dnia (...) czerwca 2008 r. Skarżący podtrzymał swoje stanowisko, zaprezentowane w odwołaniu od decyzji organu I instancji, iż z uwagi na sprzeczność pomiędzy art. 5 ust. 1 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminie a miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w świetle wykładni systemowej, organy administracji publicznej powinny dać pierwszeństwo postanowieniom ustawy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, który w sposób wiążący określa sposób przeznaczenia i zagospodarowania objętych nim terenów. Jednocześnie jest to akt, który, zgodnie z art. 6 ust. 1 powyższej ustawy, określa wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Tym samym postanowienia miejscowego planu zagospodarowania, ingerujące w prawo własności nieruchomości objętych planem, nie mogą pozostawać w sprzeczności z przepisami ustaw. Brak owej sprzeczności umożliwia realizację określonej w Konstytucji zasady proporcjonalności, a więc ograniczeniu możliwości korzystania z prawa własności jedynie w zakresie, jaki jest do pogodzenia ze społecznym celem, uzasadniającym jego wprowadzenie. Ingerencja organu administracji publicznej w uprawnienia właściciela w oparciu o plan zagospodarowania przestrzennego nie mogą również wprowadzać ograniczeń ponad jego zapisy. Za niedopuszczalną uznać bowiem należy jakąkolwiek wykładnię rozszerzającą zapisów planu. Jak wskazuje art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jednym z elementów miejscowego planu zagospodarowania są ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Nie ulega najmniejszej wątpliwości, że w zakresie powyższym mieszczą się postanowienia, co do sposobu oczyszczania i odprowadzania ścieków. Jednocześnie ustawa o utrzymaniu porządku i czystości w gminach wskazuje obowiązki, jakie spoczywają w powyższym zakresie na właścicielach nieruchomości. Zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r., w brzmieniu obowiązującym od 01 października 2001 r., właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Sąd wskazuje, ze do dnia 31 września 2001 r. ustawa o utrzymaniu porządku i czystości w gminach przewidywała jedynie obowiązek wyposażenia nieruchomości w urządzenia służące do gromadzenia odpadów komunalnych oraz utrzymywanie tych urządzeń w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym oraz przyłączenie do istniejącej kanalizacji sanitarnej. Tym samym kwestia ewentualnej budowy przydomowej oczyszczalni ścieków nie była objęta regulacją ustawową. W przedmiotowej sprawie uchwała Rady Miasta i Gminy z dnia 17 czerwca 1998 r., przewidywała w § 11 ust. 2 ustawy, że należy zrealizować kanalizację sanitarną uzupełniającą istniejącą sieć kanalizacyjną, natomiast do czasu jej zrealizowania dopuszcza się odprowadzenie ścieków do szczelnych zbiorników bezodpływowych zlokalizowanych na działkach. Analiza zapisu powyższego paragrafu wskazuje na nałożony na gminę obowiązek zapewnienia powstania sieci kanalizacyjnej, sanitarnej w P., obejmującej sporną nieruchomość. Sieć powyższa nie została jednak do dnia dzisiejszego zrealizowana. Stąd wobec braku objęcia, przez sieć kanalizacyjną nieruchomości położonej w P. przy ul. (...), na jej właścicielu, zgodnie z powyższym planem, spoczywał obowiązek odprowadzania ścieków do bezodpływowego zbiornika zlokalizowanego na powyższej działce. Uchwała nie precyzowała jednocześnie, czy możliwy jest inny sposób odprowadzania ścieków, w szczególności budowę przydomowej oczyszczalni ścieków. Zdaniem Sądu z zapisów analizowanego planu nie sposób wyinterpretować ograniczenia przy wyborze innego przepisami prawa dopuszczonego rozwiązania. W szczególności zaś użyte w redakcji § 11 ust. 2 uchwały z dnia 17 czerwca 1998 r., w stosunku do zbiorników bezodpływowych, sformułowanie "dopuszcza się" nie może być rozumiane jako jedynie możliwa, enumeratywnie wskazana forma odprowadzania ścieków z terenów objętych planem, w tym z należącej do skarżącego działki. Brak w postanowieniach planu jakichkolwiek regulacji, co do możliwego wykorzystania przydomowych oczyszczalni ścieków nie czyni takiego rozwiązania sprzecznym z jego przepisami. Podkreślenia wymaga, że tego rodzaju metoda postępowania z nieczystościami jest rozwiązaniem przewidzianym w art. 5 stawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w brzmieniu obowiązującym od 01 października 2001 r. Rozwiązanie to uznano nawet za równorzędne z odprowadzaniem nieczystości płynnych (ścieków bytowych) poprzez miejscową sieć kanalizacyjną, gdy zważyć, że wyposażenie nieruchomości w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymogi określone z przepisach odrębnych zwalnia z obowiązku przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej. Mając powyższe na względzie Sąd podkreśla, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może kształtować sposób wykonywania prawa własności jedynie w zakresie, jaki jest do pogodzenia z przepisami odrębnymi, w tym i z ustawą o utrzymaniu porządku i czystości w gminach. Ponieważ ustawa powyższa dopuszcza wprost od 2001 r. budowę przydomowych oczyszczalni ścieków, ograniczenie powyższego uprawnienia w oparciu o postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uznać należy za błędne. Odmienna interpretacja uchwały rady gminy przyjęta przez organy obydwu instancji ma charakter rozszerzający i prowadzi do wadliwego pozytywnego definiowania treści prawa własności. A zatem, zgłoszenie sprzeciwu w okolicznościach niniejszej sprawy nie znajdowało prawnego uzasadnienia. Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja jak również poprzedzająca decyzja Starosty P. zostały wydane z naruszeniem art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a więc z naruszeniem przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji powinien zbadać, czy planowana inwestycja jest dopuszczalna w świetle obowiązujących przepisów ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty P. z dnia (...) czerwca 2008 r. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 wymienionej ustawy. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na mocy art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. /-/ E.Podrazik /-/ B.Drzazga /-/ B.Kamieńska MK