I OSK 1139/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Dzbeńska, Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.), Sędzia WSA del do NSA Maria Werpachowska, Protokolant Maciej Kozłowski, po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych [...] Sp. z o.o. w C. i Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 marca 2009r. sygn. akt II SA/Gl 83/09 w sprawie ze skargi Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] kwietnia 2008r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargi kasacyjne. Wyrokiem z dnia 25 marca 2009 r. sygn. akt II SA/GL 83/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...], którą utrzymana została w mocy decyzja Prezydenta Miasta Częstochowy z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy: [...] Sp. z o.o. wystąpiła z wnioskiem o zezwolenie na zakładanie i przeprowadzenie okablowania do przesyłu internetowego na nieruchomościach położonych w Cz. zabudowanych budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi, stanowiącymi zasób mieszkaniowy Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w Cz. wobec tego, że Spółdzielnia nie wyraziła zgody na wykonanie tych prac. Do toczącego się postępowania przystąpił Prezes Urzędu Telekomunikacji Elektronicznej. W toku postępowania ustalono, że wnioskodawca jest przedsiębiorcą telekomunikacyjnym, przedłożył decyzję Prezydenta o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na przyłączeniu sygnału internetowego, co nastąpiło z uwagi na to, że charakter i zakres prac nie wymagają pozwolenia na budowę, obszar, na którym ma być zrealizowana inwestycja nie jest objęty planem. Wobec tego nie było podstaw do wydania zezwolenia, gdyż art. 140 Prawa telekomunikacyjnego odsyła do art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który wymaga, aby zezwolenia na zajęcie cudzej nieruchomości nastąpiło zgodnie z ustaleniami planu, a skoro teren nie jest nim objęty konieczne jest uzyskanie decyzji o lokalizacji celu publicznego. Decyzji takiej [...] nie przedłożył, zaś art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wyklucza możliwości wydania takiej decyzji, nawet gdy nie jest konieczne pozwolenie na budowę. W skardze na decyzję Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej zarzucił, że domaganie się przez organy decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego z pominięciem okoliczności sprawy narusza art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym, w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 20 i ust. 2 pkt 15 – Prawo budowlane, a także art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dokonano bowiem tylko jego literalnej wykładni z pominięciem ww. regulacji na tle stanu sprawy. Przechodząc do rozważań, Sąd, odpowiadając na zarzut Wojewody Śląskiego, postawiony w odpowiedzi na skargę, uznał legitymacje, Prezesa do jej wniesienia i stwierdził: W sprawie jej rozstrzygnięcie związane jest z ustaleniem relacji między art. 140 ustawy – Prawo telekomunikacyjne, a art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami i należy w niej zanegować przekonanie skarżącego i organu, że inwestycja, którą zamierza zrealizować [...] jest inwestycją celu publicznego. Definicje takiej inwestycji zawiera art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i rozumie przez nią działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym, (powiatowym, wojewódzkim, krajowym), stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wykonywanie urządzeń łączności publicznej stanowi cel publiczny, art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zatem zaplanowane przez [...] urządzenia, kryterium celu publicznego spełniają, jednak wątpliwości budzi spełnienie drugiego kryterium – lokalnego lub ponadlokalnego znaczenia inwestycji. Lokalność w wymiarze terytorialnym oznacza inwestycję gminną, zaś takiej doniosłości zaplanowanym pracom, związanym z zapewnieniem dostarczania sygnału internetowego wyłącznie określonej grupie odbiorców, nie można przypisać. Niezależnie od tego pojęcie inwestycji celu publicznego należy interpretować z uwzględnieniem art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu przestrzennym, który za taką uważa inwestycję zaliczoną na podstawie planu, a w razie jego braku, na podstawie decyzji o lokalizacji, wobec tego inwestycje, o których mowa w art. 50 ust. 2 tej ustawy w tym niewymagające pozwolenia na budowę, nie mogą być za takie uznane. Art. 140 Prawa telekomunikacyjnego obliguje właścicieli nieruchomości do umożliwienia operatorom instalowania urządzeń telekomunikacyjnych na warunkach ustalonych w umowie, a w razie niemożności jej zawarcia odsyła do art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, na mocy którego organ może ograniczyć korzystanie z nieruchomości. W niniejszej sprawie jest bezsporne, że [...] jest operatorem w rozumieniu Prawa telekomunikacyjnego i że do zawarcia umowy nie doszło, natomiast kwestią otwartą i sporną pozostaje czy stan faktyczny uzasadnia uwzględnienie jej wniosku na przymusowe założenie instancji na danej nieruchomości. Ograniczenie korzystania nieruchomości można uznać za dopuszczalne i uzasadnione, ale może to mieć miejsce tylko na podstawie ustawy, która precyzuje warunki i zakres ingerencji. Art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, do którego odsyła art. 140 Prawa telekomunikacyjnego umożliwia ograniczenie właściciela w jego prawie gdy inwestycja, która ma być realizowana służy doniosłym interesom, a takich nie spełnia inwestycja niewymagająca pozwolenia na budowę, o której mowa w art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu, gdyż nie jest to inwestycja celu publicznego, a tylko taka może uzasadniać ograniczenie prawa własności. Skargi kasacyjne od tego wyroku wniosła, reprezentowana przez radcę prawnego, [...] Sp. z o.o. oraz, reprezentowany również przez radcę prawnego, Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej. Zaskarżonemu wyrokowi [...] zarzuciła: 1) naruszenie przepisów Konstytucji RP, tj. art. 2, art. 8 , art. 31 oraz art. 45 ust. 1, poprzez całkowite pominięcie zasad wynikających z tych przepisów w rozstrzygnięciu niniejszej sprawy, co doprowadziło w rezultacie do prawnego absurdu, a skarżący znalazł się w pułapce prawnej, co miało istotny wpływ na ostateczne rozstrzygnięcie, 2) nierozpoznanie istoty sprawy przez Sąd pierwszej instancji poprzez bezkrytyczną akceptację decyzji organu, by w rezultacie stwierdzić, że Skarżący w ogóle nie ma żadnych szans na realizację zamierzonej inwestycji, 3) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, tj. art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami zwaną dalej u.g.n. oraz art. 140 ust. 4 Prawa telekomunikacyjnego, a także art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwaną dalej u.p.z.p. w związku z art. 29 ust. 1 pkt 20 i 27 oraz ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, poprzez przyjęcie, że organ może żądać od strony dostarczenia decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, pomimo że strona przedstawiła taką decyzję o umorzeniu postępowania w tej sprawie jako bezprzedmiotowe, a organ odmówił skarżącemu udzielenia zezwolenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., 4) naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy poprzez prowadzenie jej w taki sposób, że nie wyjaśniono istotnych jej elementów mając wolę rozstrzygnięcia tej sprawy w sposób zgodny z wyrokiem tegoż Sądu z dnia 21 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/G1284/06. 5) art. 134 § 2 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez wydanie wyroku bardziej niekorzystnego od decyzji organu i wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego Wniosku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, celem uchylenia decyzji organu oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Częstochowy. Prezes Urzędu zarzucił naruszenie prawa materialnego: 1) art. 2 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80 poz. 717 ze zm., dalej u.p.z.p.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, iż planowana przez Synet-Premex Sp. z o.o. inwestycja polegająca na wykonaniu okablowania budynków mieszkalnych wchodzących w skład zasobu mieszkaniowego Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w celu rozprowadzeniu w budynkach sieci telekomunikacyjnej do przesyłania sygnału internetowego nie jest inwestycją celu publicznego; 2) art. 124 ust 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. – zwanej dalej "u.g.n.") w związku z art. 140 ust. 4 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.) oraz art. 50 ust 2 pkt 2 u.p.z.p. w związku z art. 29 ust. 1 pkt 20 i 27 oraz ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, iż inwestycja nie wymagająca pozwolenia na budowę, niewymagającą wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie spełnia warunków koniecznych do wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n. i wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi Prezesa UKE poprzez uchylenie w całości decyzji Wojewody Śląskiego z dnia 8 kwietnia 2008 r. nr IF/IXa/7724/9/08 oraz poprzedzającej ją decyzji Prezesa Miasta Częstochowy z dnia [...] grudnia 2007 r. nr GK.I.72212-4/06-07, ewentualnie - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi kasacyjne nie posiadają usprawiedliwionych podstaw. [...] zarzuciła naruszenie prawa materialnego, a także przepisów postępowania i ten zarzut należy rozpoznać jako pierwszy. Zdaniem skarżącej Wojewódzki Sąd naruszył art. 134 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej P.p.s.a.), gdyż nie wyjaśnił istotnych elementów sprawy, a miał wolę rozstrzygnięcia jej w sposób zgodny z innym wyrokiem tego Sądu, co w Konsekwencji spowodowało wydanie wyroku bardziej niekorzystnego od decyzji organów. Jednak zarzutu tego nie można uznać za uzasadniony. Wojewódzki Sąd dokonał dogłębnej analizy przepisów prawa, mających w sprawie zastosowanie i odniósł je do stanu faktycznego sprawy. Zbieżność rozstrzygnięcia z innym nie jest ewenementem w orzecznictwie, jest wyrazem tego, że Sąd podziela pogląd i ocenę wyrażoną w innej sprawie w podobnym lub tym samym przedmiocie i nie świadczy o naruszeniu przepisów postępowania. W niniejszej sprawie orzeczenie Sądu nie było przez to niekorzystne dla strony skarżącej, a jedynie uznało zasadność rozstrzygnięcia organu. Nie można też było uznać za zasadne naruszenia przepisów prawa materialnego, jak twierdziły obie skargi kasacyjne. Zgodnie z art. 140 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171 poz. 1800) dalej "Prawo telekomunikacyjne", właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości jest obowiązany umożliwić operatorom instalowanie na nieruchomości urządzeń telekomunikacyjnych, przeprowadzanie linii kablowych pod, na albo nad nieruchomością oraz umieszczanie tabliczek informacyjnych o urządzeniach, a także ich eksploatację i konserwację, jeżeli nie uniemożliwia to racjonalnego korzystania z nieruchomości. Warunki korzystania z nieruchomości przez operatora ustala się w umowie, która powinna być zawarta w terminie 30 dni od dnia wystąpienia przez operatora o jej zawarcie. Jeżeli strony nie zawrą umowy w terminie, stosuje się art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, dalej "u.g.n.", inaczej mówiąc jeśli właściciel nieruchomości nie wyrazi zgody na prowadzenie robót na terenie stanowiącym jego własność, wówczas inwestor może ubiegać się o zezwolenie na ich wykonanie w trybie administracyjnym. Art. 140 Prawa telekomunikacyjnego odsyła wprost do art. 124 u.g.n., który znajduje się w rozdziale 4 tej ustawy zatytułowanym "wywłaszczanie nieruchomości". Zainstalowanie na cudzej nieruchomości urządzeń telekomunikacyjnych, na podstawie decyzji administracyjnej, stanowi ingerencję w chronione konstytucyjnie prawo własności poprzez ograniczenie możliwości korzystania z tego prawa, co jest szczególnym rodzajem wywłaszczenia. Zakres stosowania przepisów o wywłaszczeniu określa art. 112 u.g.n. stanowiąc, że obejmuje wszelkie nieruchomości położone na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne, albo nieruchomości, dla których wydana została decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 6 u.g.n. bądź określonego w przepisach odrębnych. W cytowanym przepisie ustawodawca skonkretyzował, podniesioną do rangi ustrojowej, zamieszczoną w Konstytucji RP, ochronę prawa własności. Art. 21 ustawy zasadniczej stwierdza, że Rzeczpospolita chroni własność i prawo dziedziczenia, zaś w jej art. 64 ust. 3 zamieszczono zasadę "własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie w jakim nie narusza ona, istoty prawa własności". Ogólna zasada stosowania przepisów o wywłaszczeniu określona w art. 112 u.g.n. znalazła potwierdzenie w art. 124 tej ustawy, do którego wprost odsyła art. 140 Prawa telekomunikacyjnego. Na podstawie art. 124 u.g.n. starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości, co należy rozumieć jako ograniczenie prawa właściciela do swobodnego korzystania z własności, poprzez udzielenie zezwolenia na zakładanie na nieruchomości urządzeń wymienionych w tym przepisie. Swoboda podejmowania decyzji przez starostę w tej materii została ograniczona tylko do inwestycji, które zostały umieszczone w planie miejscowym, zaś w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Oznacza to, że starosta może wydać decyzję ograniczającą sposób korzystania z nieruchomości tylko w sytuacjach wskazanych w tym przepisie. Nieumieszczenie zamierzenia inwestycyjnego w planie miejscowym, lub brak decyzji lokalizacyjnej inwestycji celu publicznego stanowią przesłanki negatywne do wydania przez starostę decyzji, ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości przez właściciela. Za taką interpretacją art. 124 u.g.n. przemawia wykładnia językowa jak również wykładnia systemowa (art. 21 i 64 Konstytucji). Planowane przez [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Cz., prace, polegające na umieszczeniu na budynkach stanowiących własność Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" urządzeń do odbioru drogą radiową sygnału umożliwiającego korzystanie z internetu oraz okablowanie tych budynków, nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, a zatem nie wydaje się decyzji lokalizacyjnej na tego rodzaju inwestycje. Nie zostały one zamieszczane też w planach miejscowych. Oznacza to, że [...] może skorzystać z możliwości prowadzenia prac inwestycyjnych na nieruchomości stanowiącej cudzą własność tylko wówczas, gdy właściciel tej nieruchomości wyrazi na takie prace zgodę. W przypadku negatywnego stanowiska właściciela jego zgoda może być zastąpiona decyzją starosty, ale tylko wówczas gdy zachodzą przesłanki do jej wydania określone w art. 124 u.g.n. W niniejszej sprawie brak jest takich przesłanek do wydania decyzji zezwalającej na założenie na cudzej nieruchomości urządzeń łączności, publicznej. Zaskarżony wyrok odpowiada zatem prawu. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 P.p.s.a.