I OSK 1068/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.), Sędzia NSA Leszek Leszczyński, Sędzia NSA Monika Nowicka, Protokolant Dominika Człapińska, po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 marca 2009r. sygn. akt II SA/Kr 1243/08 w sprawie ze skargi S.W. i A.W. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2002r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną Starosta Powiatu Krakowskiego decyzją z [...] października 2002 r., po rozpoznaniu wniosku S.W. i S.W, następców prawnych Z.W., orzekł o odmowie zwrotu części działek ew. nr [...], [...] i nr [...] położonych w M. gm. W. w granicach wywłaszczonych parcel gruntowych l. kat. [...], o pow. 5910 m2, l. kat. [...] o pow. 3838 m2 oraz l. kat. [...] o pow. 4697 m2 położonych w b. gm. kat. M., na rzecz wnioskodawców. Organ l instancji w uzasadnieniu decyzji podał, że parcela l. kat. [...], decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z [...] października 1969 r. została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa na cele budownictwa, zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej z dnia 5 sierpnia 1965 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie. Natomiast parcele l kat. [...] i l. kat. [...], decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia [...] października 1970 r. zostały wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa na cele budownictwa, zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej z dnia 5 sierpnia 1968 r. Organ l instancji wskazał, że wezwano wnioskodawców do uzupełnienia wniosku dotyczącego żądania zwrotu parcel l. kat. [...] i l. kat. [...], poprzez dołączenie się do niego wszystkich osób uprawnionych, tj. poprzednich współwłaścicieli nieruchomości bądź ich spadkobierców posiadających czynną legitymację procesową w przedmiotowym postępowaniu. Ponieważ skarżący ww. braków nie uzupełnili, orzeczono o odmowie zwrotu wywłaszczonych parcel l. kat. [...] i I. kat. [...]. Przedmiotem dalszego postępowania administracyjnego została jedynie parcela l kat. [...]. Parcela ta została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa na cele budownictwa. Dla terenu, na którym znajdowała się ww. nieruchomość, przeznaczonego do zagospodarowania jako plac ćwiczeń wojskowych, Prezydium WRN w Krakowie wydało dwie decyzje o lokalizacji szczegółowej z [...] kwietnia 1965 r. ustalającą lokalizację szczegółową terenów wojskowych na terenie tzw. "Pasterniku" oraz z dnia [...] sierpnia 1965 r. ustalająca lokalizację szczegółową magazynów na terenie położonym w M. pow. K. Organ l instancji ustalił, że parcela w aktualnym operacie ewidencji gruntów w części stanowi część działki nr [...], której własność mocą umowy z dnia 9 kwietnia 2001 r. Agencja Mienia Wojskowego z siedzibą w Warszawie przeniosła na rzecz A. S.A. z siedzibą w K. Natomiast pozostała część parceli weszła w skład działki ewidencyjnej nr [...], która jest własnością Skarbu Państwa w zarządzie Ministerstwa Obrony Narodowej i zgodnie z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy Wielka Wieś, ta część parceli znajduje się na terenach oznaczonych symbolem planu IS (tereny specjalne MON). Organ I instancji wyjaśnił, że zadysponowanie wywłaszczoną nieruchomością poprzez jej zbycie umową cywilnoprawną na rzecz osób trzecich powoduje, że roszczenie o zwrot przysługujące byłemu właścicielowi staje się bezskuteczne. Z tych względów Starosta orzekł o odmowie zwrotu części parceli l kat. [...] odpowiadającej części dz. nr [...]. Natomiast odnośnie działki ew. nr [...], organ l instancji podał, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, a teren był i nadal jest użytkowany przez Wojsko Polskie. W ocenie organu l instancji powyższy stan uzasadnia odmowę zwrotu części wywłaszczonej parceli gruntowej odpowiadającej części działki nr [...]. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli wnioskodawcy. Decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r. Wojewoda Małopolski utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Skargę od powyższej decyzji do WSA w Krakowie złożyli S.W. i S.W., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu l instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 16 lutego 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 47/03, stwierdził wydanie decyzji Wojewody Małopolskiego z [...] grudnia 2002 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Powiatu Krakowskiego z [...] października 2002 r. z naruszeniem prawa, w zakresie odmowy zwrotu części działki ew. nr [...] położonej w M., w granicach wywłaszczonych parceli gruntowych l. kat. [...], [...] i [...] (pkt 1 wyroku) oraz uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (pkt 2 wyroku). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył Wojewoda Małopolski, zaskarżając wyrok w zakresie pkt 1 sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 czerwca 2008 r. w sprawie o sygn. akt l OSK 917/07, uchylił zaskarżony wyrok w zakresie punktu 1 i w tym też zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu orzeczenia podał, iż z ustalonego stanu faktycznego wynika, że w trakcie postępowania zwrotowego na skutek zdarzenia cywilnoprawnego jakim jest umowa sprzedaży Skarb Państwa – Agencja Mienia Wojskowego przeniosła aktem notarialnym z 9 kwietnia 2001 r. m.in. własność części działki nr [...] w granicach wywłaszczonych parceli l kat. [...], l kat. [...] oraz l kat. [...]. gm. kat. M. na A. S.A. z siedzibą w K. Konsekwencją tej umowy cywilnoprawnej było to, że na dzień wydania decyzji o odmowie zwrotu, przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła już własności Skarbu Państwa, a to miało tylko takie znaczenie, że organ orzekający nie może do czasu przejęcia tej nieruchomości we władanie, wydać decyzji pozytywnej orzekającej o zwrocie nieruchomości. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w zaskarżonym wyroku doszło do błędnego odczytania ewentualnej wadliwości samej czynności cywilnoprawnej, jaką było przeniesienie własności wywłaszczonej części nieruchomości w trakcie trwającego postępowania zwrotowego i przełożenia jej na decyzje odmawiającą zwrotu. Sąd wskazał nadto, że zarzut naruszenia art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami powinien być podstawą do kwestionowania prawidłowości zawartej umowy cywilnoprawnej, a nie stanowić przesłanki stwierdzenia przez Sąd I instancji, że decyzja o odmowie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości została wydana z naruszeniem prawa. Nie ma bowiem podstaw do przyjęcia, że to właśnie decyzja o odmowie zwrotu nieruchomości wywołała nieodwracalne skutki prawne. Było to jak wyżej wskazano następstwem czynności przeniesienia własności przedmiotowej nieruchomości na osobę trzecią w drodze umowy cywilnoprawnej. Po kolejnym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 25 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1243/08, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w części dotyczącej odmowy zwrotu części działki ewid. nr [...] położonej w M., gm. W. w granicach wywłaszczonych parcel gruntowych l. kat. [...], [...] i [...]. Sąd I instancji stwierdził, że wobec niezrealizowania celu wywłaszczenia, istniałaby przesłanka do zwrotu części działki nr [...] położonej w M. gm. W., w granicach wywłaszczonych parceli; l. kat. [...], l. kat. [...] oraz l. kat. [...] b. gm. kat. M., gdyby nie fakt przeniesienia prawa własności działki nr [...] na rzecz A. S.A. w toku postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji. Przeniesienie to nastąpiło na mocy umowy z 9 kwietnia 2001 r., a więc po wszczęciu postępowania w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Mając na uwadze obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadę aktualności, zgodnie z którą organ administracji podejmując rozstrzygnięcie w sprawie administracyjnej jest zobowiązany uwzględnić stan prawny i stan faktyczny z chwili orzekania, Sąd I instancji za zasadne uznał stanowisko, iż nie można orzec o zwrocie nieruchomości, nawet zbędnej na cel określony w decyzji o jej wywłaszczeniu, jeżeli jej właścicielem, w czasie rozpatrywania wniosku o zwrot nie jest Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego. Jednakże dla oceny legalności decyzji o odmowie zwrotu w tego rodzaju sytuacji i poprzedzającego tę decyzję postępowania również istotne znaczenie przedstawia stan prawny nieruchomości w chwili wystąpienia z wnioskiem o jej zwrot. Jeżeli w momencie wystąpienia przez legitymowanego wnioskodawcę o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, nieruchomość ta nie jest już własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, to organowi orzekającemu o odmowie zwrotu takiej nieruchomości, który wcześniej zachował wymogi określone przepisami prawa, w tym również – będąc organem właściwym w rozumieniu art. 4 pkt 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami – wymogi określone w art. 136 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie można zarzucić działania niezgodnego z prawem. W sytuacji jednak, gdy w chwili składania wniosku o zwrot nieruchomości stanowi ona własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, a właściwy organ administracji naruszając przepisy prawa dopuszcza do przeniesienia prawa własności tej nieruchomości na podmiot inny niż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego, uniemożliwiając tym samym zwrot tej nieruchomości poprzednim właścicielom lub ich spadkobiercom, działanie takie należy ocenić jako naruszenie prawa materialnego. Zgodnie z art. 4 pkt 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami właściwym organem w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Mając na uwadze, że zgodnie z art. 142 ustawy, o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, zwrocie odszkodowania, w tym także nieruchomości zamiennej oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu i terminach zwrotu orzeka starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji, stwierdzić należy, że obowiązek, o jakim mowa w art. 136 ust. 2 cyt. ustawy spoczywał na organie prowadzącym postępowanie w przedmiotowej sprawie, tj. Staroście Krakowskim. Dlatego też działanie organu l instancji – Starosty Krakowskiego – polegające na naruszeniu obowiązku zawiadomienia byłego właściciela o zamiarze użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel, niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, należy uznać za działanie niezgodne z prawem. Odmowa zwrotu nie może być bowiem oparta jedynie na przesłance faktycznej – jaką jest zbycie nieruchomości – a tylko i wyłączenie na przesłance ustawowej. Sąd I instancji wskazał, że organ administracji publicznej l instancji ponownie rozpoznając sprawę w zakresie odmowy zwrotu przedmiotowej działki winien w pierwszej kolejności podjąć czynności umożliwiające doprowadzenie stosunków prawnych do stanu, w którym ewentualna decyzja o zwrocie nieruchomości mogłaby się stać wykonalna. Dlatego też należałoby ustalić, czy zawarta umowa cywilnoprawna o przeniesie prawa własności przedmiotowej działki jest skuteczna w świetle zapisów art. 136 ust. 2 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami. Na czas rozpoznawania przedmiotowej sprawy przez sąd powszechny postępowanie administracyjne winno więc ulec zawieszeniu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka B. S.A., zarzucając naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez ustalenie, że decyzja Wojewody Małopolskiego oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają przepisy prawa materialnego, co miało wpływ na wynik postępowania. Wskazano, że przeniesienie własności nieruchomości niewątpliwie nastąpiło w toku postępowania administracyjnego, jednakże w takich okolicznościach organ nie miał innego wyjścia jak tylko wydać decyzję o odmowie zwrotu nieruchomości. Do chwili przeniesienia własności nieruchomości pozostawała ona w dyspozycji Agencji Mienia Wojskowego, której nie można utożsamiać z organami orzekającymi w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z przepisem art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a. – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach określonych skargą kasacyjną. Granice te określają zarzuty i wnioski wskazane w treści tej skargi. Oznacza to, iż Naczelny Sąd Administracyjny może kontrolować wyłącznie to (z wyjątkiem istnienia przyczyn nieważności postępowania – art. 183 § 2 p.p.s.a.), czy w sprawie doszło rzeczywiście do naruszenia przepisów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej (art. 174 p.p.s.a.). Jednocześnie NSA nie może wychodzić poza zarzuty skargi kasacyjnej i badać, czy Sąd I instancji nie naruszył także innych przepisów, których strona wnosząca tę skargę nie podała w jej podstawie, to jest nie zarzuciła ich naruszenia. W rozpoznawanej obecnie skardze kasacyjnej skarżąca zarzuciła wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie naruszenie tylko jednego przepisu – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. "poprzez ustalenie, że decyzja Wojewody Małopolskiego oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają przepisy prawa materialnego, co miało wpływ na wynik postępowania". Podany przepis stanowi podstawę do uwzględnienia skargi w wypadku stwierdzenia przez NSA naruszenia w postępowaniu pierwszoinstancyjnym przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Oparcie zarzutu skargi kasacyjnej na zarzucie naruszenia prawa materialnego wymaga jednak wskazania konkretnego przepisu tego prawa i uzasadnienia zarzutu jego naruszenia (por. art. 176 p.p.s.a.). Przepis art. 145 p.p.s.a. ma bowiem charakter ogólny (blankietowy) i samodzielnie nie może stanowić skutecznej podstawy kasacyjnej. Taki charakter tego przepisu wymaga, by strona opierająca na nim skargę kasacyjną powiązała go z przepisami prawa materialnego, których naruszenie zarzuca Sądowi pierwszej instancji (por. uzasadnienia wyroków NSA z dnia 8 lutego 2007 r., sygn. I FSK 1412/06, publ. Lex nr 307509 i z dnia 16 marca 2009 r., I OSK 1261/08, Lex nr 529941). Wskazanie w podstawie skargi kasacyjnej wyłącznie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a., bez jednoczesnego wykazania jaki przepis prawa materialnego został naruszony, nie daje Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu możliwości uwzględnienia skargi kasacyjnej. Rozpoznawana w niniejszej sprawie skarga kasacyjna jest dotknięta wskazaną wyżej wadą. Autor tej skargi zarzucił Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego bez wskazania jakiegokolwiek przepisu tego prawa, który – jego zdaniem – naruszył WSA w Krakowie. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania tak ogólnie sformułowanego środka zaskarżenia, a więc ustalania jakie były intencje strony i jakie przepisy miał na myśli autor skargi kasacyjnej. Wprowadzony przepisem art. 175 § 1 p.p.s.a. przymus radcowsko-adwokacki powinien być gwarancją tego, iż skarga kasacyjna winna być sformułowana w sposób prawidłowy. Skoro więc skarżący nie wskazał naruszonego przepisu prawa materialnego, to skarga kasacyjna podlega oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.