II SA/Gd 923/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 11 marca 2009 r. sprawy ze skargi Gminy na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 października 2008 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Gmina S. wniosła skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 października 2008 r. nakazującej jej rozbiórkę drogi o długości ok. 325 m na działce nr [...] w S. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie sprawy administracyjnej: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy drogi na działce nr [...] przy ul [...] w S. prowadzonej przez Gminę S. Postępowanie zainicjował wniosek właścicieli nieruchomości sąsiednich działek nr [...], [...], [...] i [...], którzy poinformowali organ o prowadzonych w styczniu 2008 r. na ich działkach robotach budowlanych związanych z budową drogi. W protokole z dokonanych w dniu 11 marca 2008 r. oględzin stwierdzono, że inwestor tj. Gmina S. dokonała przebudowy ulicy [...] na odcinku od wjazdu z ulicy [...]( drogi wojewódzkiej nr [...] ) do granic administracyjnych miasta S., a wykonane roboty polegały na poszerzeniu jezdni do 5 m, wykonaniu chodnika o szer. 2 m. W związku z tymi pracami tj. poszerzeniem drogi stwierdzono, że przesunięciu uległa skarpa w kierunku działek [...], [...] i [...]. Odnotowano także, że Gmina dokonała również przebudowy drogi gruntowej biegnącej wzdłuż działek [...] i [...] i że przebudowa ta polegała na niwelacji terenu, wykonaniu podbudowy z tłucznia grubości ok. 25 cm i szer. ok. 3,20 m, natomiast grunt z koryta drogi został rozłożony na szerokości ok. 7,50 m od granicy działki [...], [...]. W toku oględzin sporządzono dokumentację fotograficzną. Organ ustalił, że wyżej opisane prace budowlane Gmina realizuje na podstawie dokonanego w dniu 30 stycznia 2008 r. zgłoszenia, co do którego właściwy organ architektoniczno – budowlany tj. Prezydent Miasta decyzją z dnia 28 lutego 2008 r. wniósł sprzeciw. Podstawą wniesionego sprzeciwu było niewykonanie przez inwestora postanowienia organu nakładającego obowiązek uzupełnienia zgłoszenia m. in. o opis techniczny określający rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych. W zgłoszeniu wskazano na zamiar wykonania na działkach nr [...] i [...] robót polegających na przebudowie drogi w miejscowości W. Prace te stosownie do zgłoszenia miały obejmować: wykonanie pobocza, ponowne ułożenie mieszanki mineralno – asfaltowej na istniejącej nawierzchni bitumicznej oraz utwardzenie tłuczniem części drogi. Wobec tego, że działka nr [...] jest własnością Gminy Miejskiej S. do zgłoszenia dołączone zostało porozumienie Wójta działającego w imieniu Gminy S. i Prezydenta będącego organem wykonawczym gminy miejskiej, mapa sytuacyjno – wysokościowa oraz oświadczenie inwestora o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W porozumieniu między gminami zawartym w dniu 15 marca 2006 r. wskazano m. in. że "Prezydent Miasta w celu poprawy warunków dojazdu do firmy F. we W. udostępni teren działki oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] obręb [...] będącej własnością Gminy Miejskiej S. z przeznaczeniem na drogę dojazdową" oraz że "w celu poprawy warunków dojazdowych do firmy F. we W. Wójt Gminy [...] deklaruje, że w przypadku podjęcia przez władze firmy F. decyzji o budowie "Centrum Logistycznego" na tym terenie – Gmina S. wykona z własnych środków drogę dojazdową o parametrach umożliwiających swobodny drugi dojazd do firmy F. przy wykorzystaniu działki stanowiącej własność Gminy Miejskiej S.". W sprawie prowadzonej przez organ nadzoru budowlanego po dokonanych oględzinach pełnomocnik właścicieli działek [...] i [...] J. i J. D. – D. D. zgłosił pisemne zastrzeżenia do prowadzonego postępowania. Stwierdził, że określenie zawarte w protokole oględzin odnoszące się do charakteru nielegalnie prowadzonej inwestycji jako "przebudowy drogi" jest niewłaściwe, albowiem w jego ocenie zakres takich robót jak korytowanie czy wykonanie podbudowy z tłucznia jednoznacznie wskazuje nie na przebudowę, lecz budowę nowej drogi. Pełnomocnik uczestników domagał się od organu wstrzymania robót i nakazanie inwestorce usunięcia z terenu działek nr [...] i [...] tzw. urobku z korytowania drogi. Do pisma D. D. dołączył wydruki czarno – białych fotografii, z których jedno z nich – zgodnie z opisem – przedstawia teren sprzed budowy drogi W dniu 8 kwietnia 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazując na art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego podjął postanowienie nakazujące Gminie S. wstrzymanie prowadzonych robót budowlanych obejmujących - jak określił - "budowę nowej drogi wewnętrznej na działce nr [...] obręb [...] o długości ok. 325 m, biegnącej od [...] wzdłuż działek [...] i [...] do przedsiębiorstwa F. we W. ( wg projektu budowlanego "Przebudowa ul. [...] oraz budowa drogi" autorstwa W. F. z grudnia 2007 r. – rys. nr D1a ), wykonywanych bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę". Ponadto w wydanym postanowieniu organ nałożył na inwestorkę obowiązek przedłożenia do dnia 30 czerwca 2008 r.: 1/ zaświadczenia Prezydenta Miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2/ projektu budowlanego obiektu ( w 4 egz. ) wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem o wpisie projektanta na listę właściwej izby samorządu zawodowego i kopią uprawnień – o ile zaświadczenie wymienione w pkt 1 stwierdzi zgodność obiektu z planem; wyjaśniono w tym punkcie, że projekt wymaga sprawdzenia przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności lub rzeczoznawcę budowlanego, oraz będącej na liście odpowiedniej izby samorządu zawodowego 3/ oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W uzasadnieniu tego postanowienia organ opisał przeprowadzone w sprawie czynności, wyjaśnił że w stosunku do części wykonanej przez inwestorkę inwestycji stwierdzonej w protokole oględzin, a mianowicie w odniesieniu do przebudowy ulicy [...] na odcinku od zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] do granic administracyjnych Miasta S. będzie prowadził odrębne postępowanie administracyjne. Natomiast w odniesieniu do robót wykonanych na odcinku działki nr [...] biegnącym wzdłuż działek nr [...] i [...] organ uznał, iż przychyla się do stanowiska pełnomocnika uczestników, iż stanowią one nie przebudowę, lecz budowę nowej drogi. Stanowisko w tym względzie organ uzasadnił następująco: "Oprócz fotografii sprzed rozpoczęcia robót, na której brak jest jakiejkolwiek drogi w tym miejscu, także opracowany przez inwestora projekt budowlany autorstwa W. F. z grudnia 2007 r. pod nazwą "Przebudowa ul. [...] oraz budowa drogi" w Mieście S. i Gminie W. na podstawie którego wykonuje się roboty, już w tytule rozróżnia przebudowę drogi istniejącej od budowy nowej. Także na planie sytuacyjno wysokościowym projektu ( rysunek nr D1a ) punkty zaznaczające początek i koniec robót, w przypadku odcinka od zjazdu z drogi wojewódzkiej [...] do granic administracyjnych Miasta S. opisane są jako przebudowa ulicy [...], natomiast w przypadku odgałęzienia prowadzącego do przedsiębiorstwa F. jako projektowana droga dojazdowa. Dodatkowym dowodem jest Porozumienie zawarte w dniu 15 marca 2006 r. między Gminą S. a Gminą Miejską S. W § 3 tego porozumienia zawarty jest zapis, że "Gmina S. wykona z własnych środków drogę dojazdową o parametrach umożliwiających swobodny dojazd do firmy F. przy wykorzystaniu działki stanowiącej własność Gminy Miejskiej S. Nie ma tu zatem mowy o przebudowie istniejącej drogi ale o wykonaniu nowej". Dalej organ wskazał na treść art. 28, 29 ust. 2 pkt 12 oraz 48 Prawa budowlanego. W dniu 30 czerwca 2008 r. inwestorka przedłożyła organowi nadzoru budowlanego wymagane dokumenty tj. zaświadczenie o zgodności inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego, oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, które jak wynika z jego treści dotyczyło działek oznaczonych numerem [...], [...] i [...] oraz 4 egz. projektu budowlanego. W wyniku sprawdzenia w/w dokumentów organ nadzoru budowlanego stwierdził, że przedłożony projekt nie odpowiada ani postanowieniu z dnia 8 kwietnia 2008 r., ani przepisom obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego ( Dz. U. Nr 120, poz. 1133 ). Jak wynika z treści wydanego następnie w tym przedmiocie kolejnego postanowienia złożony przez inwestorkę projekt zarówno w nazwie jak i treści ( części opisowej i graficznej ) obejmował całość inwestycji tj. również przebudowę odcinka ulicy [...], która została wyłączona do odrębnego postępowania. Ponadto w projekcie wbrew przepisom w/w rozporządzenia nie było podpisów projektanta i osoby sprawdzającej zarówno na stronie tytułowej jak i w metrykach rysunków ( wraz z podaniem specjalności ), a strona tytułowa projektu nie wymieniała numerów ewidencyjnych działek na których obiekt jest usytuowany. Dodatkowo organ stwierdził, że z przedłożonego projektu wynikało, iż wykonanie drogi do przedsiębiorstwa F. wymaga robót ziemnych polegających na wykonaniu nasypów zmieniających przebieg istniejącej skarpy na działce nr [...] oraz usypaniu skarpy na działce nr [...]. W związku z powyższym postanowieniem z dnia 7 lipca 2008 r. organ zobowiązał Gminę S. do usunięcia w terminie do dnia 25 lipca 2008 r. stwierdzonych wyżej nieprawidłowości w projekcie i do przedłożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w odniesieniu do działek nr [...] i [...]. W uzasadnieniu wskazał na poczynione w sprawie ustalenia w odniesieniu do złożonej przez stronę dokumentacji. Z akt sprawy wynika, że inwestorka odebrała złożony projekt celem jego poprawienia w dniu 17 lipca 2008 r. W okresie tym do organu wpłynęły także pisma Wójta Gminy w których zwrócił się o uznanie wykonanych robót za przebudowę drogi, a nie budowę nowej. Wójt wyjaśnił, że istotnie Gmina zamierzała przebudować odcinek drogi od zjazdu z ulicy [...], będącej w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...] do granic administracyjnych Miasta S. oraz wybudować odcinek drogi prowadzącej do przedsiębiorstwa F. Wobec tego, że planowana droga miała mieć szerokość 5 metrów konieczna była zgoda państwa J. i J. D. właścicieli działek nr [...] i [...] na tę inwestycję. Z uwagi na to, że zgody tej nie uzyskano Gmina postanowiła zmienić planowaną inwestycję i przebudować drogę tylko w granicach pasa drogowego. Wójt wskazał, że działka nr [...] w ewidencji gruntów figuruje jako użytek "dr" o szerokości linii rozgraniczających pas drogowy od 3,11 do 5,25 m i w tym pasie drogowym Gmina S. wykonała drogę o szerokości nawierzchni z mieszanki mineralno – bitumicznej 3 m. Dodatkowo Wójt podkreślił, że "nasypy zajmujące działkę nr [...] znajdowały się na niej jeszcze przed przebudową drogi o czym świadczą mapy sytuacyjno wysokościowe wykonane przed realizacją inwestycji. Przed przebudową nasypy te stanowiły nasyp niekontrolowany wskazujący obecność odpadów z palenisk gospodarstw domowych, które zostały przewidziane do usunięcia i w trakcie wykonywania drogi nasypy te zostały wzmocnione i zagęszczone". Na potwierdzenie faktu istnienia drogi jeszcze przed wykonywaniem przez Gminę robót związanych z jej przebudową Wójt przedłożył organowi pisemne oświadczenie prokurentów spółki F., że od daty zatrudnienia ich w spółce tj. od lat 1991 – 1992 "na obecnej granicy gruntów, których właścicielem jest spółka F. ( działki [...] ) istniała droga gruntowa’ oraz że była ona "użytkowana głównie do przemieszczania się ciągników i maszyn rolniczych. Była to również droga, którą przemieszczali się samochodami osobowymi, rowerami i pieszo wędkarze, dla których pobliska rzeka S. jest popularnym miejscem do wędkowania". Wójt Gminy przedłożył również organowi skierowane do niego pismo z Zarządu Dróg Miejskich z informacją, że jeżeli chodzi o wcześniejsze użytkowanie działki ewidencyjnej nr [...] to najprawdopodobniej była to droga wewnętrzna. W dniu 24 lipca 2008 r. do organu wpłynęła prośba sekretarza Gminy o przedłużenie terminu wskazanego w postanowieniu z dnia 7 lipca 2008 r. do 1 sierpnia 2008 r. motywowana trwającymi negocjacjami z właścicielami sąsiednich działek odnośnie ich zgody na dysponowanie ich nieruchomościami dla robót związanych z przebudową drogi. Inwestorka nie przedłożyła organowi wymaganego projektu budowlanego i żądanego oświadczenia ani w terminie wskazanym w postanowieniu, ani też w późniejszym okresie. Decyzją z dnia 6 sierpnia 2008 r. organ I instancji wskazując na art. 48 ust. 1 w związku z art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego nakazał Gminie S. rozebrać drogę wewnętrzną o długości ok. 325 m położoną na działce nr [...] obręb [...] w jednostce ewidencyjnej S. i prowadzącą do przedsiębiorstwa F. we W., wybudowaną bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ opisał wydane w sprawie postanowienia, wskazał że inwestorka pomimo odebrania projektu celem poprawienia nie przedłożyła go ponownie. Odnosząc się do prośby o przedłużenie terminu organ wyjaśnił, że art. 126 kpa nie przewiduje możliwości zmiany postanowień ostatecznych w zwykłym trybie postępowania. W odwołaniu od powyższej decyzji Gmina S. wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia lub o jej zmianę przez wydanie decyzji stwierdzającej brak podstaw do orzeczenia rozbiórki drogi. W treści odwołania zarzucono, że wydana decyzja nie spełnia wymogów wskazanych w art. 107 § 3 kpa, albowiem nie wskazuje na podstawie jakich dowodów organ ustalił, że wykonywana inwestycja stanowi budowę nowej drogi, a nie – jak twierdziła odwołująca – przebudowę drogi. W ocenie skarżącej jej stanowisko w przedmiocie charakteru wykonanej inwestycji jako przebudowy potwierdzają następujące okoliczności i dowody pominięte przez organ I instancji: 1/ zapis w ewidencji gruntów odnoszący się do działki nr [...] z oznaczeniem użytku "dr", 2/ pisemne oświadczenie osób, które "korzystały z działki nr [...] jako drogi dojazdowej ( drogi gruntowej ) do swojego przedsiębiorstwa", 3/ pisemne oświadczenie właściciela nieruchomości tj. Gminy Miejskiej S. potwierdzające przeznaczenie terenu na drogę w planie zagospodarowania przestrzennego, 4/ argumenty i wyjaśnienia Gminy złożone w toku postępowania odnoszące się do ograniczenia pierwotnych planów związanych z budową drogi w granicach szerszych niż pas istniejącej drogi gruntowej, 5/ protokół z oględzin prowadzonych robót budowlanych z dnia 11 marca 2008 r. w którym sporny zakres prac został określony jako "przebudowa drogi gruntowej" i do którego nie wniesiono zastrzeżeń. Jednocześnie odwołująca stwierdziła, że ustalenie charakteru inwestycji w oparciu o zdjęcia przedłożone przez właścicieli działek sąsiednich, a także w oparciu o niepodpisany projekt i sformułowania projektanta było niezasadne. Wskazano, że wiarygodność zdjęć odnośnie daty ich wykonania i tego co przedstawiają jest ograniczona. Powyższe uchybienia w ocenie odwołującej "potwierdzają uznaniowy dowolny charakter wnioskowania i rażące naruszenie art. 76 § 1, 77 § 1 i 80 kpa". W odwołaniu argumentowano, że skoro przed rozpoczęciem robót istniała "budowla drogi gruntowej wykonana częściowo na skarpie", czego dowodem jest mapa sytuacyjno – wysokościowa to "wykonanie nowej nawierzchni na istniejącej już wcześniej drodze gruntowej ( bez zmiany granic pasa drogowego ), wykonane na działce nr [...], która przez uprawniony organ ewidencyjny została zakwalifikowana jako droga i była w ten sposób wykorzystywana, a także przeznaczona na ten cel w planie miejscowym" stanowiło przebudowę drogi w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 12 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy decyzją z dnia 23 października 2008 r. podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa oraz 48 ust. 1 w związku z art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i nakazał Gminie S. rozbiórkę drogi o długości 325 m położonej na działce nr [...] w S., od wjazdu z jezdni usytuowanej na działkach nr [...] i [...] w kierunku północno – wschodnim. Z uzasadnienia wynika, że powodem uchylenia decyzji i orzeczenia na nowo była dostrzeżona przez organ odwoławczy nieprecyzyjność rozstrzygnięcia w kwestii prawidłowego oznaczenia przebiegu drogi. W uzasadnieniu swojej decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że zasadnym było zastosowanie w niniejszej sprawie art. 48 Prawa budowlanego odnoszącego się do robót budowlanych wykonywanych bez pozwolenia na budowę. Zdaniem organu prawidłowo uznano, że roboty budowlane wykonane przez Gminę na odcinku określonym w rozstrzygnięciu wymagały pozwolenia na budowę, albowiem polegały na budowie drogi, a nie na jej przebudowie. W tym przedmiocie organ wyjaśnił, że aby droga odpowiadała definicji budowli z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego musi stanowić obiekt budowlany, wykonany na gruncie z określonych materiałów przeznaczonych do budowy tego typu obiektów. Przez wymienione w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego pojęcie drogi należy rozumieć nie tylko drogi publiczne, ale wszystkie inne, stanowiące wytyczoną trasę wyposażoną w urządzenia techniczne, dostosowaną do ruchu środków transportu, ewentualnie poruszania się ludzi i zwierząt. Przez budowę takiej drogi należy rozumieć czynności faktyczne zmierzające do urządzenia drogi na przeznaczonym na ten cel gruncie, a nie samo przeznaczenie gruntu na ten cel. Samo natomiast zakwalifikowanie terenu jako drogi nie stanowi, że teren ten stanie się obiektem budowlanym. Tak samo nie przesądza o tym sam fakt użytkowania tego terenu do poruszania się środków transportu i ludzi. Organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie istotnym jest, że na działce nr [...] przed wykonaniem robót polegających na niwelacji terenu, wykonaniu podbudowy z tłucznia i wykonaniu wierzchniej warstwy asfaltowej nie było poza samym gruntem żadnej nawierzchni tworzącej wytyczoną trasę. O braku drogi ( w sensie obiektu budowlanego ) od początku postępowania informowali właściciele działek przyległych nr [...] i [...] i potwierdza to również dokumentacja fotograficzna ( chodzi o fotografie sporządzone w toku oględzin ), która szczególnie na końcu drogi uwidacznia, że dotychczas istniały tam tylko tereny zielone. Świadczą o tym również mapy geodezyjne sprzed okresu budowy, na których poza samymi liniami granic działki nr [...] nie ma linii rozgraniczających jakąkolwiek nawierzchnię utwardzoną, brak jest też linii zjazdu z dotychczasowej drogi znajdującej się na działce nr [...], natomiast miejscowo na tę działkę nachodzą skarpy. Ponadto pomimo, iż strona odwołująca sprzeciwia się aby sformułowania użyte przez projektanta miały charakter prawny, jednak nie bez znaczenia jest również fakt, że na znajdującym się w aktach sprawy niezatwierdzonym planie sytuacyjno - wysokościowym wskazano przedmiotowy odcinek jako projektowaną drogę podczas gdy odcinek istniejącej drogi na działce nr [...] nazwano przebudową. Organ wyjaśnił, że zgadza się, iż na tym terenie mogły poruszać się pojazdy i ludzie tworząc nawet widoczne ślady użytkowania charakterystyczne dla dróg gruntowych, jednak nie może to przesądzać, że użytkowany w ten sposób teren był obiektem budowlanym. W związku z powyższym należało uznać, że wykonywana przez Gminę na działce nr [...] trasa wykonana z podbudowy i wierzchniej warstwy asfaltowej, dostosowana do ruchu samochodowego, stanowi drogę zaliczaną do obiektów budowlanych, których realizacja winna być poprzedzona pozwoleniem na budowę, a zatem zastosowany przez organ I instancji tryb postępowania przewidziany w art. 48 Prawa budowlanego był prawidłowy. Dalej organ odwoławczy uznał, że czynności podjęte w oparciu o ustęp 2 i 3 wskazanego przepis, a następnie w oparciu o art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego były zasadne, a wydana decyzja jest konsekwencją ich niewykonania przez Gminę. W skardze Gmina S. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji. Treść skargi zasadniczo powtarza i rozwija argumentację zawartą we wcześniejszym odwołaniu. Skarżąca twierdzi, że organ niezasadnie przyjął, że wykonane przez nią roboty budowlane polegały na budowie drogi i wymagały pozwolenia na budowę. Jej zdaniem roboty te stanowiły przebudowę drogi gruntowej w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 12 Prawa budowlanego. Droga gruntowa – w ocenie skarżącej – jest obiektem budowlanym stosownie do art. 3 pkt 3 tej ustawy. Dla uzasadnienia powyższego stanowiska skarżąca odwołała się do definicji "drogi" zawartej w ustawie z dnia 20 czerwca 1997 r. prawo o ruchu drogowym, która w art. 2 pkt 1 wyjaśnia, że za drogę należy uznać wydzielony pas terenu, składający się z jezdni, pobocza, chodnika, drogi dla pieszych lub drogi dla rowerów, łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych znajdującym się w obrębie tego pasa, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt. Nadto z art. 2 pkt 2 tej ustawy wynika, że każda droga, która nie jest drogą twardą jest drogą gruntową. Zatem – jak wywodziła skarżąca – pojęcie drogi gruntowej jest znane ustawodawcy i stąd nie ma wątpliwości że taka droga jest obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Zdaniem skarżącej zgromadzony w sprawie materiał dowodowy uzasadniał przyjęcie, że przed rozpoczęciem prac działka nr [...] stanowiła drogę gruntową. Wskazują na to przedstawione oświadczenia pracowników spółki F. oraz dokumenty dotyczące przeznaczenia terenu w planie, a także oznaczenie w wypisie z rejestru gruntów. Odnośnie ostatniego z tych dokumentów skarżąca stwierdziła, że organ miał obowiązek jego uwzględnienia w prowadzonym postępowaniu jako dokumentu urzędowego ( art. 76 § 1 kpa ), a nie czyniąc tego dopuścił się naruszenia art. 21 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz art. 77 i 80 kpa. Skarżąca zarzuciła także, że wydana decyzja jest dotknięta wadą niewykonalności, a to z tego względu, iż nie określono w niej zakresu prac rozbiórkowych. Tych z kolei – w ocenie skarżącej - nie sposób określić skoro organ nie ustalił ani stanu pierwotnego drogi, ani zakresu wykonanych robót. Podniesiono, że wydana decyzja jest sprzeczna z ustaleniami organu zawartymi w protokole oględzin w którym zakres robót organ określił jako przebudowę drogi. Zdaniem skarżącej taka zmiana stanowiska organu w odniesieniu co do kwalifikacji wykonanych robót poza tym że była niedopuszczalna to spowodowała naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu ( naruszenie art. 10 kpa ), albowiem o zmianie stanowiska organu w kwestii kwalifikacji robót budowlanych skarżąca dowiedziała się dopiero z wydanej decyzji i mogła polemizować z tym ustaleniem dopiero w postępowaniu odwoławczym. Z kolei na etapie postępowania odwoławczego również w stosunku do skarżącej naruszono art. 10 kpa, albowiem doręczenie pisma organu o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy nastąpiło z uchybieniem art. 40 § 2 kpa. W oparciu o powyższą argumentację w skardze sformułowanych zostało siedem następujących zarzutów: 1/ naruszenie art. 29 ust. 2 pkt 12 w zw. z art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego poprzez uznanie, iż dla wykonania spornych prac koniecznym było uzyskanie pozwolenia na budowę, 2/ naruszenie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez nakazanie rozbiórki drogi, pomimo braku przesłanek do zastosowania tego przepisu, 3/ naruszenie art. 21 Prawa geodezyjnego i kartograficznego poprzez nieuwzględnienie zapisów w ewidencji gruntów co do aktualnego użytku gruntowego działki nr [...], 4/ naruszenie art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 2 pkt 1 i 2 prawa o ruchu drogowym poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sprawie, 5/ naruszenie art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego poprzez uznanie, że nie stanowią przebudowy prace, w efekcie których następuje zmiana parametrów technicznych drogim( przebudowa drogi gruntowej na drogę twardą ) wykonane bez zmiany istniejącej szerokości pasa drogowego, 6/ naruszenia art. 7, 10 § 1, 40 § 2, 76 § 1, 77 § 1, 80 oraz art. 107 § 3 kpa poprzez: - oparcie decyzji na niewłaściwej wykładni przepisów prawa materialnego i nieuwzględnienie interesu społecznego przy podejmowaniu decyzji, - naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, -brak wyczerpującego rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego poprzez nieuzasadnione pominięcie dowodów i twierdzeń podnoszonych przez stronę w toku postępowania i brak należytego uzasadnienia w decyzji dlaczego odmówiono wiarygodności: a/ oświadczeniom świadków wskazanych przez stronę, b/ dokumentom ( w tym urzędowym ) wskazanym przez stronę, c/ wyjaśnieniom strony, że powodem nieporozumień w zakresie właściwego określenia wykonywanych czynności była zmiana zakresu robót, gdyż początkowo planowano budowę drogi o szerokości 5 m, potem jednak pozostano przy koncepcji przebudowy drogi gruntowej ( położenie asfaltu ) w dotychczasowej szerokości pasa, - brak obiektywizmu w ocenie poprzez posłużenie się dokumentacją fotograficzną w celu udokumentowania stanu prawnego nieruchomości, pominięcie zeznań osób korzystających z działki nr [...] jako drogi a przyjęcie za wiarygodne oświadczeń właścicieli nieruchomości sąsiednich, kwestionujących istnienie drogi na spornych działkach, pominięcie nawet własnych ustaleń dokonanych przez organ nadzoru podczas oględzin w dniu 11 marca 2008 r. i zapisanych w protokole, 7/ wydanie decyzji, która w sposób nieprecyzyjny określa zakres obowiązków nałożonych przez organ władzy publicznej i wprowadza ryzyko uznaniowości na etapie jej wykonania, co czyni decyzję niewykonalną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, a zaskarżona decyzja wydana w oparciu o przepisy art. 48 ust. 1 w związku z art. 49 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ) jest zgodna z prawem. Art. 48 w/w ustawy przewiduje obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej, jednakże sankcję taką organ stosuje dopiero po umożliwieniu inwestorowi legalizacji obiektu. Jak wynika z opisu przeprowadzonego postępowania administracyjnego organ nadzoru budowlanego podjął w przedmiotowej sprawie wszystkie czynności wymagane prawem umożliwiające inwestorce legalizację obiektu. Okoliczność, że nałożone przez organ obowiązki nie zostały wykonane obligowała organ do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. W pierwszej kolejności jednak przed odniesieniem się do poszczególnych zarzutów skargi należy wskazać, że niezależnie od tego czy ustalony przez organ zakres wykonanych przez Gminę S. robót budowlanych na działce nr [...] wzdłuż działek nr [...] i [...] do przedsiębiorstwa F. określić jako budowę drogi czy też jak twierdzi Gmina jedynie jej przebudowę to i tak został on wykonany w warunkach tzw. samowoli budowlanej. Samowolą budowlaną określa się roboty budowlane podjęte przez inwestora bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia. W przedmiotowej sprawie Gmina nie miała pozwolenia na budowę. Do robót budowlanych przystąpiła natomiast jeszcze przed dokonaniem zgłoszenia nie czekając nawet na upływ terminu do wniesienia sprzeciwu. Fakt, że wobec zgłoszenia został wniesiony sprzeciw dodatkowo obciąża inwestorkę i to niezależnie od tego czy decyzja o sprzeciwie była prawidłowa czy nie. Nawet bowiem jeżeli Gmina rzeczywiście błędnie sądziła, że zamierzony przez nią zakres robót wymaga jedynie zgłoszenia to gdyby stosownie do obowiązujących przepisów powstrzymała się z rozpoczęciem robót budowlanych do chwili bezskutecznego upływu terminu na wniesienie sprzeciwu to niewątpliwie w wyniku postępowania zgłoszeniowego uzyskałaby wiedzę o konieczności posiadania pozwolenia na budowę, a to w konsekwencji uchroniłoby ją przed koniecznością rozbiórki wybudowanej nielegalnie drogi ( por. art. 30 ust. 5 i ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego ). Fakt, iż Gmina zdecydowała się zrealizować inwestycję w warunkach samowoli budowlanej nie upoważnia skarżącej do stawiania organom administracji zarzutu braku dbałości o publiczne pieniądze i tym samym nieuwzględnienia przy podejmowaniu rozstrzygnięcia interesu społecznego ( vide: argumentacja skarżącej na str. 9 skargi ). Troska skarżącej o wydatkowanie publicznych środków winna przejawiać się przede wszystkim w tym, aby podejmowane przez nią inwestycje budowlane realizowane były w zgodzie z obowiązującymi przepisami tj. na podstawie pozwolenia na budowę lub prawidłowego zgłoszenia w zależności od charakteru robót budowlanych, a nie na kwestionowaniu zgodnego z prawem rozstrzygnięcia organu. Sąd nie podziela stanowiska skarżącej wyrażonego w skardze, że naruszenie przez nią norm Prawa budowlanego przy podejmowaniu przedmiotowej inwestycji - z uwagi na spór dotyczący wykładni pojęć: "budowa", "przebudowa", "droga" - nie jawi się jako rażące i oczywiste. Otóż naruszenie prawa polegające na wykonaniu robót budowlanych w warunkach samowoli budowlanej jest w przedmiotowej sprawie nad wyraz oczywiste. Jest ono również rażące z tego względu, że samowoli tej dopuściła się gmina, czyli podmiot posiadający profesjonalną obsługę prawną przy podejmowaniu swoich czynności. Odnosząc się natomiast do poszczególnych siedmiu wyżej przytoczonych zarzutów skargi to należy wyjaśnić: Ad. 1 Organ nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie nie naruszył art. 29 ust. 2 pkt 12 w zw. z art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego. Ten ostatni przepis wyjaśnia, że przez przebudowę rozumie się wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg dopuszczalne są zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Tylko dla porządku wskazać trzeba, że roboty budowlane polegające na budowie drogi wymagają pozwolenia na budowę, a polegające na przebudowie drogi wymagają zgłoszenia ( art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 12 Prawa budowlanego ). Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie organ nadzoru budowlanego prawidłowo uznał, że ustalony w protokole oględzin zakres robót wykonanych na działce nr [...] na odcinku od [...] wzdłuż działek nr [...] i [...] do przedsiębiorstwa F. we W. stanowi budowę drogi, a nie przebudowę. Zaznaczyć też trzeba, że wbrew sugestiom skargi organy nadzoru budowlanego prawidłowo ustaliły w niniejszej sprawie zakres wykonanych samowolnie robót budowlanych na wskazanym wyżej odcinku drogi. Roboty budowlane nie polegały, jak twierdzi skarżąca, na zmianie nawierzchni drogi z gruntowej na twardą, czy jak w innym miejscu określa – położeniu asfaltu, co zdaje się wskazywać, że tylko te czynności wykonane zostały w ramach samowolnie zrealizowanych robót. Roboty te polegały na niwelacji terenu, wykonaniu podbudowy z tłucznia o grubości o. 25 cm i szer. ok. 3,20 m ( protokół oględzin z dnia 11 marca 2008 r. ) oraz w późniejszym terminie już po dokonanych oględzinach, ale przed wydaniem postanowienia o wstrzymaniu robót -położeniu asfaltu. Ten zakres prac jednoznacznie wskazuje, że roboty budowlane dotyczyły budowy drogi, a nie przebudowy. Skarżąca nie dostrzega, że aby można było realizować inwestycję polegającą na przebudowie jakiegoś obiektu budowlanego to ten obiekt budowlany musi uprzednio istnieć. Droga stanowi wydzielony pas ziemi łączący poszczególne punkty terenu przystosowany do komunikacji. Powstać ona może na skutek wykonania robót budowlanych, lub bez ich realizacji w wyniku długotrwałego użytkowania. Regulacji prawa budowlanego podlega powstawanie dróg jako obiektów budowlanych w wyniku przeprowadzania robót budowlanych. Pojęcie przebudowy może odnosić się wyłącznie do drogi powstałej uprzednio wskutek robót budowlanych, a nie do drogi powstałej wskutek samego użytkowania. Organ odwoławczy prawidłowo zatem ocenił, że wykonana przez Gminę inwestycja polegała na budowie drogi, a nie na jej przebudowie. Podnoszone przez skarżąca okoliczności takie jak: ograniczenie zakresu robót z uwagi na niemożność porozumienia się z właścicielami działek sąsiednich jedynie do istniejącego na gruncie "pasa drogowego", fakt użytkowania działki nr [...], jak zaobserwowali to reprezentanci firmy F. do przemieszczania ciągników i maszyn rolniczych", "przemieszczania samochodów osobowych, rowerów i pieszo wędkarzy" były bez znaczenia dla sprawy. W ocenie Sądu okoliczności sprawy wskazują, że na działce nr [...] skarżąca wykonała roboty budowlane polegające na budowie drogi. Świadczy o tym jednoznacznie sam zakres wykonanych robót tj. niwelacja terenu, wykonanie podbudowy z tłucznia. Wskazać trzeba, że proces niwelacji terenu polega na wyrównaniu powierzchni gruntu rodzimego po procesie korytowania oraz ukształtowaniu tej powierzchni zgodnie z niweletą przyszłej drogi. Oznacza to wykonanie w gruncie naturalnym docelowych spadków podłużnych i poprzecznych tak żeby wszystkie warstwy podbudowy miały jednakową grubość w każdym miejscu wykonywanego placu lub drogi. Niwelacji terenu dokonuje się poprzez usuwanie nadmiaru gruntu lub uzupełnianie jego ubytków według rzędnych wysokościowych wytyczonych urządzeniami geodezyjnymi. Z kolei wykonanie podbudowy to rozściełanie kruszywa lub innego materiału drogowego ( np. tłucznia lub chudego betonu ) i zagęszczanie go ( ubijanie ) do odpowiedniego stopnia zagęszczenia ( według słownika http://www.firmybudowlane.pl/slownik-budowlany ). W protokole oględzin wskazano, że grunt z koryta drogi został rozłożony na szerokości ok. 7,50 m od granicy działek [...] i [...], co oznacza, że najprawdopodobniej przed procesem niwelacji terenu przynajmniej częściowo miał miejsce również proces tzw. korytowania tj. usunięcia gruntu rodzimego do głębokości określonej ilością i grubością warstw podbudowy drogi. Takie prace jak korytowanie, niwelacja terenu, wykonanie podbudowy dostatecznie świadczą o charakterze prowadzonej przez skarżącą inwestycji tj. o budowie przez nią drogi jako obiektu budowlanego. Ad. 2 Zarzut dotyczący naruszenia art. 48 ust. 1 w zw. z art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego również nie jest zasadny. Organ prawidłowo przyjął, że Gmina przed rozpoczęciem robót budowlanych winna uzyskać pozwolenie na budowę. Skoro decyzji tej nie miała to zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego było w pełni uprawnione. Organ zasadnie zatem wszczął procedurę umożliwiającą Gminie legalizację popełnionej samowoli nakładając na nią określone obowiązki. Podkreślić trzeba, że organ nie ma możliwości dokonania legalizacji samowoli budowlanej bez czynnego udziału i współpracy inwestora ( przedłożenie wymaganych dokumentów, uiszczenie opłaty legalizacyjnej ). Dopiero bowiem prawidłowe wykonanie wszystkich obciążających inwestora czynności umożliwia organowi podjęcie jednej z decyzji wymienionych w art. 49 ust. 4 Prawa budowlanego o zatwierdzeniu projektu budowlanego. Brak takiego projektu czy niewykonanie innych obowiązków nie daje organowi nadzoru budowlanego żadnej innej możliwości jak tylko podjęcia rozstrzygnięcia wymienionego w art. 48 ust. 1 o rozbiórce obiektu. Innymi słowy legalizacja samowoli jest uprawnieniem inwestora z którego może skorzystać w określony prawnie sposób, a jeżeli tego nie uczyni to organ ma obowiązek nakazania rozbiórki. W przedmiotowej sprawie organ nałożył na skarżącą prawidłowe obowiązki przewidziane w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Wyjaśnić też od razu należy, że w postanowieniu z dnia 8 kwietnia 2008 r. organ wyraźnie przedstawił swoje stanowisko co do kwalifikacji robót budowlanych wskazując, że ten zakres prac jaki wykonała Gmina wymagał od niej uzyskania pozwolenia na budowę. Dlatego też nie jest prawdziwe twierdzenie skarżącej, że o zmianie stanowiska organu w kwestii kwalifikacji robót budowlanych tj. o tym, że stanowią one w sensie prawnym "budowę" a nie jak określono w protokole oględzin "przebudowę" skarżąca dowiedziała się dopiero z wydanej decyzji rozbiórkowej. Z akt sprawy dodatkowo wynika, że skarżąca jeszcze przed wydaniem rozstrzygnięcia kwestionowała stanowisko organu wyrażone właśnie w postanowieniu wstrzymującym roboty budowlane związane z budową drogi na określonym odcinku. Nie jest spornym natomiast, że skarżąca obowiązki nałożone postanowieniem z dnia 8 kwietnia 2008 r. wykonała, jednak w sposób nieprawidłowy. Jak wynika z kolejnego wydanego postanowienia organu przedłożony przez skarżącą projekt budowlany nie spełniał wymogów określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego ( Dz. U. Nr 120, poz. 1133 ). Przepisy tego rozporządzenia szczegółowo określają zakres i formę projektu budowlanego. Braki wymienione w postanowieniu organu z dnia 7 lipca 2008 r. znajdują podstawę w przepisach § 3, § 4 i nast. wskazanego aktu. Również oczywistym jest, że inwestor winien złożyć projekt odnoszący się do tej części inwestycji, która jest przedmiotem postępowania legalizacyjnego, a nie projekt obejmujący także przedmiot innego postępowania, chociażby z uwagi na to, iż organ nie ma możliwości wydania decyzji o zatwierdzeniu jedynie części projektu budowlanego. Zupełnie na marginesie, albowiem nie ma to żadnego znaczenia dla prawidłowości dokonanych przez organ ustaleń i podjętych przez niego czynności w sprawie Sąd w wyniku analizy okoliczności sprawy zauważa, że złożony przez skarżącą w wykonaniu postanowienia projekt to najprawdopodobniej ten który opracowany został w grudniu 2007 r. na całość inwestycji i z którego rysunki znajdują się w aktach sprawy. Wskazuje na to i zakres opracowania obejmujący całość inwestycji i fakt braku podpisu projektanta, a także dostrzeżona przez organ w wyniku jego analizy konieczność przedłożenia przez Gminę oświadczenia o prawie do dysponowania na cele budowlane działkami sąsiednimi. Przypomnieć trzeba, że skarżąca w toku sprawy twierdziła, że pierwotny projekt z grudnia 2007 r. wymagał zgody właścicieli działek sąsiednich na prowadzenie inwestycji i z tego względu, aby uniknąć konieczności takiej zgody, ograniczyła ona zakres prac jedynie do granic "pasa drogowego". Zatem niezrozumiałym jest przedłożenie przez Gminę na skutek postanowienia organu z dnia 8 kwietnia 2008 r. takiego projektu, który mimo wszystko takiej zgody właścicieli działek sąsiednich wymagał. Oznacza to, że skarżąca albo złożyła organowi niewłaściwy projekt, albo zrealizowała prace na podstawie projektu z grudnia 2007 r. nie dbając ani o pozwolenie na budowę, ani o zgodę właścicieli działek sąsiednich na dysponowanie ich działkami na cele budowlane. Trudno bowiem inaczej logicznie i racjonalnie uzasadnić w przedmiotowej sprawie działanie Gminy. Zupełnym nieporozumieniem natomiast jest czynienie zarzutu pod adresem organu nadzoru budowlanego dokonania ustaleń w sprawie na podstawie nie podpisanego przez projektanta rysunku z projektu. Otóż wskazać trzeba, że organ nie dysponował prawidłowym projektem zawierającym podpisane przez projektanta rysunki z tego względu, że skarżąca go ostatecznie nie złożyła. Gdyby skarżąca wykonała prawidłowo postanowienia nakładające na nią obowiązki to w ogóle nie byłoby podstaw do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Jest bezspornym natomiast że w przedmiotowym postępowaniu Gmina nie wykonała obowiązków niezbędnych dla legalizacji zrealizowanej inwestycji, a zatem wydane rozstrzygnięcie jest tego konsekwencją. W okolicznościach niniejszej sprawy organ nadzoru nie miał możliwości odstąpienia od wydania decyzji określonej w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Stosownie bowiem do art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego w przypadku stwierdzenia naruszeń w zakresie określonym w ust. 1 ( chodzi o nieprawidłowości m. in. w przedłożonym przez inwestora projekcie ) właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, w określonym terminie, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1. Zatem zarzut skarżącej, że w sprawie nie było przesłanek do zastosowania powyższych przepisów nie jest zasadny. Ad. 3 – 5 W omawianej sprawie organy nadzoru budowlanego nie dopuściły się naruszenia przepisu art. 21 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, albowiem oznaczenie działki nr [...] w ewidencji gruntów jako drogi nie oznacza, że na działce tej istniał taki obiekt budowlany jak droga. Jak już wyjaśniono wyżej pojęcie przebudowy z art. 3 pkt 7 a Prawa budowlanego może odnosić się wyłącznie do już istniejącego obiektu budowlanego na co wskazuje treść tego przepisu: "wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego (... ) w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego". Także odwołanie się do definicji drogi z ustawy prawo o ruchu drogowym dla przyjęcia, że istniejąca przed rozpoczęciem inwestycji droga gruntowa była obiektem budowlanym jest w ocenie Sądu niewłaściwe. Ustawa prawo o ruchu drogowym reguluje zupełnie inną materię. W przedmiotowej sprawie właściwym jest natomiast powołanie się na definicję drogi zawartą w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ). Zgodnie z jej art. 4 pkt 1 przez drogę należy rozumieć budowlę zlokalizowaną w pasie drogowym. Ad. 6. Zarzuty dotyczące naruszeń przepisów postępowania administracyjnego także nie są zasadne. Organy obu instancji nie dopuściły się naruszenia art. 10 kpa. Skarżąca była prawidłowo informowana o wszystkich czynnościach organu, nałożonych obowiązkach niezbędnych do legalizacji inwestycji oraz skutkach ich niewykonania w określonym terminie. Wyznaczone przez organ terminy do wykonania obowiązków były wystarczające i nie zachodziła konieczność i celowość ich przedłużenia. Skarżąca nie przedłożyła projektu budowlanego, ani oświadczenia o prawie do dysponowania działkami sąsiednimi także w terminie wskazanym we wniosku sekretarza gminy o przedłużenie wyznaczonego przez organ terminu. Organ odwoławczy także nie naruszył art. 10 kpa. Powołane w skardze zawiadomienie organu z dnia 23 października 2008 r. skierowane do skarżącej rzekomo z pominięciem jej pełnomocnika tj. z naruszeniem art. 40 § 2 kpa odnosi się do innego prowadzonego równolegle postępowania administracyjnego, a nie do tego które jest przedmiotem niniejszej sprawy. Wyjaśnić też trzeba, że organ w toku postępowania miał prawo do zmiany własnego stanowiska w kwestii prawidłowej kwalifikacji wykonanych przez Gminę robót budowlanych, co więcej w okolicznościach niniejszej sprawy miał również taki obowiązek skoro jak już wyjaśniono wyżej w istocie stanowiły one budowę obiektu budowlanego a nie jego przebudowę jak odnotowano w protokole. Podnoszony przez Gminę zarzut pominięcia "własnych ustaleń dokonanych przez organ nadzoru podczas oględzin w dniu 11 marca 2008 r. i zapisanych w protokole" faktycznie odnosi się nie do ustaleń czyli opisu wykonanych robót (niwelacja terenu, wykonanie podbudowy...itd. ), lecz do ich oceny prawnej ( budowa czy przebudowa drogi ). W istocie jedynymi ustaleniami istotnymi dla sprawy były te, które organ poczynił w toku oględzin wskazujące na zakres wykonanych robót budowlanych. Były one wystarczające dla dokonania prawidłowej kwalifikacji robót i zastosowania właściwych przepisów. Okoliczność czy przed rozpoczęciem przez Gminę prac budowlanych związanych z budową drogi działka nr [...] stanowiła tereny zielone ( tak twierdził pełnomocnik uczestników właścicieli działek sąsiednich nr [...] i [...] ), czy też była wykorzystywana jako droga gruntowa ( tak starała się w toku sprawy wykazać skarżąca ) nie miała żadnego znaczenia dla sprawy. Przedłożone organowi przez skarżącą oświadczenie prokurentów firmy F. nie mogło zatem wpłynąć w żaden sposób na dokonaną przez organ kwalifikację robót. Sprostowania natomiast wymagają pewne nieścisłości w twierdzeniach skarżącej, która w odwołaniu wskazywała, iż oświadczenie to pochodzi od osób, które korzystały z działki nr [...] jako drogi dojazdowej ( drogi gruntowej ) do swojego przedsiębiorstwa. Otóż z treści przedłożonego dokumentu nie wynika, aby osoby które złożyły oświadczenie, bądź inni pracownicy F. korzystali z działki nr [...] jako drogi. W oświadczeniu mowa jest o innych osobach. Do przedsiębiorstwa musiała natomiast prowadzić inna droga ( nie na działce nr [...] ), albowiem jak wynika z porozumienia przedstawicieli gmin z dnia 15 marca 2006 r. na działce nr [...] Gmina S. miała wykonać drugą drogę dojazdową do firmy F. Nie mniej jednak zarówno przedłożone oświadczenie, jak i inne dokumenty złożone przez Gminę ( zaświadczenie o zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, pisma z Zarządu Dróg ) w żaden sposób nie mogły wpłynąć na zmianę stanowiska organu w kwestii uznania wykonanych robót za budowę drogi, a nie jej przebudowę. Ad. 7. Zaskarżona decyzja – wbrew twierdzeniom skargi – jest wykonalna. Obowiązek skarżącej jest w niej określony w taki sposób jak wymaga tego art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego stanowiący materialnoprawną podstawę jej wydania. Reasumując w rozpoznawanej sprawie organy nadzoru budowlanego nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, a zarzuty skargi okazały się bezpodstawne. W związku z tym Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) oddalił skargę.