II OSK 435/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz del. sędzia WSA Jarosław Stopczyński (spr.) Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 1058/07 w sprawie ze skargi L. R., M. R. i Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia statutu 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, 2) odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z dnia 28 grudnia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia [...] sierpnia 2007 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Tarnowskiego z dnia [...] lipca 2007 roku dotyczącą odmowy zatwierdzenia statutu "Spółki Wodnej [...] II" z siedzibą w Z. G., przyjętego w dniu [...] grudnia 2006 roku i zmienionego uchwałą Nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 roku. Sąd I-ej instancji zgodził się z zarzutem podniesionym przez skarżących L. R., M. R. i Z. S., iż art. 165 ustawy- Prawo wodne nie zawiera zakazu funkcjonowania na tym samym terenie więcej niż jednej spółki wodnej o tak samo określonych celach działania. Zakaz taki, wynikający z istoty jednostki organizacyjnej jaką jest spółka wodna może być co prawda wyinterpretowany z innych przepisów tejże ustawy jednakże art. 165 wskazany przez organy obu instancji nie stanowi wystarczającej podstawy do wydania decyzji administracyjnej o odmowie zatwierdzenia statutu spółki wodnej. Sąd wskazał, iż zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a. Uznał, iż organy administracji publicznej nie wyjaśniły wszystkich kwestii istotnych dla załatwienia sprawy, a część prawna uzasadnień obu rozstrzygnięć nie zawierała wyczerpującego wytłumaczenia z jakich powodów istnienie dwóch spółek wodnych z tożsamym zakresem działalności narusza przepisy prawa. Naruszenia powyższych przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na sposób załatwienia sprawy, wobec czego Sąd zobligowany był do uchylenia tak decyzji zaskarżonej, jak i utrzymanej przez nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji. W ocenie Sądu I – ej instancji statut spółki wodnej może być sprzeczny z prawem jeżeli obejmuje zakres działalności tożsamy z kompetencjami innej spółki wodnej posiadającej już osobowość prawną. Sąd wywiódł swoje twierdzenie, z ogólnych zasad, przewidzianych w ustawie- Prawo wodne. Gospodarowanie wodami jest bowiem prowadzone z zachowaniem zasady racjonalnego i całościowego traktowania zasobów wód powierzchniowych i podziemnych, z uwzględnieniem ich ilości i jakości (art. 1 ust. 2 ustawy), a zarządzanie zasobami wodnymi ma służyć zaspokajaniu potrzeb ludności, gospodarki, ochronie wód i środowiska związanego z tymi zasobami (art. 2 ust. 1 ustawy). W określonych okolicznościach może to oznaczać iż statut, powołujący do działania spółkę wodną o zakresie działalności konkurencyjnym z kompetencjami spółki już działającej będzie sprzeczny z zasadą racjonalnego traktowania wód. Do podobnych wniosków może prowadzić także analiza przepisów ustawy- Prawo wodne regulujących kompetencje poszczególnych organów spółek wodnych (art. 172 i n.). Co do zasady rację mają organy obu instancji uznając, iż istnienie na tym samym terenie dwóch spółek wodnych o tożsamych kompetencjach może prowadzić do niewykonywania ich zadań tak statutowych, jak i ustawowych, jednakże decyzje które powołują się na sprzeczność z prawem statutu spółki wodnej bez wskazania z jakich przepisów prawa sprzeczność ta ma wynikać, nie mogą zostać uznane za prawidłowe i musiały zostać wyeliminowane z obrotu prawnego, nie odpowiadają bowiem wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Skargę kasacyjną od wyroku Sądu I-ej instancji złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło naruszenie prawa materialnego tj. art. 164 ust. 1 i 3 w związku z art. 165 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz., U. z 2001 r. nr 115, poz. 1229 z zm.) przez ich niezastosowanie i przyjęcie, że nie dają podstawy do odmowy zatwierdzenia statutu spółki wodnej, podczas gdy sprzeczność statutu spółki z art. 164 ust. 1 i 3 w/w ustawy daje podstawę do odmowy jego zatwierdzenia zgodnie z art. 165 § 3 w/w ustawy. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zastosowanie normy tego przepisu i wykazywanie przez Sąd naruszeń przywołanych wyżej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, podczas gdy w postępowaniu przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym nie zaistniały uchybienia proceduralne, a decyzja Kolegium została wydana po zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, zaś uzasadnienie decyzji zawiera wyjaśnienie stanu faktycznego oraz prawnego sprawy; - art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak ustalenia, jaka norma prawna w sprawie obowiązuje i jakie jest jej znaczenie, oraz pominięcie w uzasadnieniu wyroku przedstawienia stanu sprawy poprzez brak odniesienia się do art. 164 ust 1 i 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne; - art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1269), poprzez przyjęcie, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie jest niezgodna z prawem, podczas gdy przy jej podejmowaniu nie został naruszony żaden z przepisów prawa materialnego lub procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuję na uwzględnienie. Wbrew stwierdzeniom zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w postępowaniu przed organami nie doszło do takiego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Decyzje organów obu instancji zostały wydane po zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego. Trudno także bronić tezy jakoby ich uzasadnienia nie zawierały wyjaśnienia stanu faktycznego oraz prawnego sprawy. W tym postępowaniu przeprowadzono nie tylko wszelkie wymagane dowody, ale i zastosowano art. 165 ust. 3 Prawa wodnego (Dz. U. Nr 115 z 2001 r. poz. 1229 ze zm.) wzywając wnioskodawców do określenia w przedłożonym do zatwierdzenia statucie innego celu spółki wodnej. To wezwanie było w istocie wezwaniem do usunięcia niezgodności statutu z prawem. W tym miejscu należy podkreślić, iż przepisy Prawa Wodnego nie zabraniają możliwości funkcjonowania na obszarze jednego zasobu wodnego dwóch czy nawet trzech spółek, ale tylko wtedy, kiedy ich cele (przedmiot działania) nie są tożsame. Powołanie do życia nowej spółki, której cele byłyby identyczne jak w przypadku spółki już istniejącej mogłoby w praktyce doprowadzić do dublowania działań a niekiedy i do ich paraliżu, zwłaszcza wtedy gdyby były one, co do zasady rozbieżne. W konsekwencje prowadziłoby to do uniemożliwienia wykonywania ustawowych i statutowych obowiązków przez obie spółki. Taki stan rzeczy byłby, więc w istocie sprzeczny z art. 164 ust. 1 i 3 Prawa wodnego, albowiem spółki nie mogłyby w sposób właściwy wykonywać, utrzymywać i eksploatować tego, do czego zostały powołane. Oznacza to, iż w omawianej sytuacji można mówić także o naruszeniu art. 1 ust. 2 Prawa wodnego. Trudno bowiem uznać, że dwa podmioty zróżnicowane prawnie, ale mające identyczne cele byłyby w stanie gospodarować wodami z zachowaniem zasady wskazanej w tym przepisie wtedy kiedy ich zamierzenia i działania byłby różne. W związku z tym należy uznać za zasadne twierdzenie, ze istnienie na tym samym terenie dwóch spółek wodnych, których celem jest utrzymanie tego samego rowu melioracyjnego może uniemożliwić racjonalne podejmowanie działań. Najbardziej widoczne a zarazem niebezpieczne byłoby to wtedy, kiedy istniałaby potrzeba wykonania stosownych prac konserwacyjnych, a w tej kwestii obie spółki prezentowałyby odmienne poglądy (np.co do zakresu prac i czasu ich wykonania). W tej sytuacji trafny jest nie tylko podniesiony w kasacji zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c ppsa, ale i art. 164 ust. 1 i 3 Prawa wodnego. W związku z powyższym za niezrozumiały uznać należy ten fragment uzasadnienia wyroku sądu I-ej instancji w którym wskazano, iż organy nie określiły z jakich przepisów można byłoby wyprowadzić istnienie więcej niż jednej spółki wodnej o tak samo określonych celach działania. Tenże Sąd sam przecież przyznaje, iż zakaz taki może być wyinterpretowany z innych przepisów (poza art. 165 Prawa wodnego), np. z art. 1 ust. 2, art. 2 ust. 1 i ar. 172 Prawa wodnego. Kolejna niekonsekwencja Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dotyczy tego fragmentu uzasadnienia wyroku w którym twierdzi, iż statut spółki wodnej może być sprzeczny z prawem jeżeli obejmuje zakres działalności tożsamy z kompetencjami innej spółki wodnej błędnie jednak podnosząc, że decyzje, które powołują się na sprzeczność z prawem statutu spółki wodnej w niniejszej sprawie nie wskazały z jakich przepisów prawa sprzeczność ta miałaby wynikać. Takim wskazaniem było bowiem przywołanie art. 164 ust. 1 i 3 Prawa wodnego, oraz wskazanie że w przypadku funkcjonowania dwóch spółek wodnych o identycznych celach realizacja wymogów stawianych przez tenże przepis mogłaby być niemożliwa. Nie są natomiast trafne zarzuty naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 141 § 4 ppsa oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1269 ze zm.). Pierwszy z w/w przepisów odnosi się do wymogów formalnych uzasadnienia. Lektura uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazuje jednak, iż co do zasady zostały one zachowane. Zupełnie inną kwestią jest natomiast kwestia czy ustalenia faktyczne oraz wykładnia zastosowanych przepisów prawa poczynione przez Sąd są prawidłowe czy też nie. Wadliwość w omawianych kwestiach nie jest jednak naruszeniem wymogów formalnych uzasadnienia, do których odnosi się art. 141 § 4 ppsa. Z kolei art. 1 § 2 ustawy ustrojowej z dnia 25 lipca 2002 r. wskazuje ogólną regułę odnoszącą się do zakresu sprawowania wymiaru sprawiedliwości oraz kryterium sprawowanej kontroli. Jest oczywiste, że nie można mówić o jego naruszeniu wtedy kiedy sąd dokonał niewłaściwej oceny prawnej przedmiotu kontroli. Dopiero brak takiej kontroli, czyli w istocie odmowa sprawowania wymiaru sprawiedliwości byłaby podstawą uznania iż przepis o którym mowa został naruszony. Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ppsa uwzględnił skargę kasacyjną. Z uwagi na charakter sprawy na podstawie art. 207 § 2 ppsa odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.