II OSK 1312/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska /spr./ sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 31 sierpnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 marca 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 32/09 w sprawie ze skargi J.L. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] i postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] października 2008 r. nr [...], 2. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz J.L. kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 26 marca 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 32/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J.L. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...], którym utrzymane zostało w mocy postanowienie tegoż Ministra z dnia [...] października 2008 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia Dyrektora Ojcowskiego Parku Narodowego z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w sprawie uzgodnienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Wielka Wieś. O stwierdzenie nieważności postanowienia Dyrektora Parku wystąpił, pismem z dnia [...] września 2008 r. J.L., domagając się tego stwierdzenia w zakresie w jakim postanowienie to dotyczy działki nr [...], stanowiącej jego własność. Minister Środowiska odmowę wszczęcia postępowania nadzorczego uzasadnił brakiem statusu strony zarówno w postępowaniu dotyczącym uchwalania studium, jak i w postępowaniu uzgadniającym, stwierdzając, że mimo iż art. 24 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odwołuje się do art. 106 K.p.a., to jednak z charakteru postępowania planistycznego wynika wąskie zakreślenie kręgu stron postępowania, bowiem wśród nich nie znajduje się właściciel ani użytkownicy wieczyści nieruchomości objętych planem, a status strony ma tylko gmina. Oddalając skargę J.L., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił trafność rozstrzygnięcia Ministra i stwierdził: Podstawę prawną uzgodnienia projektu studium stanowił art. 10 ust. 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.). Z przepisu tego wynika, że projekty studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, w części dotyczącej parku narodowego i jego otuliny wymagają uzgodnienia z dyrektorem parku narodowego w zakresie ustaleń tych planów mogących mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody parku. Punktem wyjścia do oceny statusu prawnego J.L. jest fakt, że jakkolwiek jest on właścicielem nieruchomości objętej projektem studium, to nie jest stroną postępowania w sprawie uchwalenia studium, co jest konsekwencją tego, że procedura projektowania i uchwalania studium nie podlega uregulowaniom K.p.a., lecz szczególnym przepisom art. 9-13 ustawy o zagospodarowaniu. Postępowanie to nie jest postępowaniem administracyjnym, gdyż nie prowadzi do rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Zawarte natomiast w art. 24 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odesłanie do art. 106 K.p.a. oznacza, iż uzgodnienie dokonywane jest w trybie tego artykułu, jednakże z wąskim zakreśleniem stron. Wynika to pośrednio z odmiennych niż przyjęte dotychczas, pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), zasad udziału osób zamieszkujących tereny objęte planem w jego uchwalaniu. W obecnie obowiązującej ustawie ustawodawca zrezygnował bowiem z instytucji zarzutów i protestów na rzecz uwag do planu. Ewentualne uchybienia prawne przy uchwalaniu planu mogą być skarżone do sądu administracyjnego po jego uchwaleniu, w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, przy czym, jeśli ustalenia planu dla danego terenu, kwestionowane w skardze, wynikają z konkretnych uzgodnień planu, należy dopuścić, iż w tym zakresie przedmiotem kontroli sądu mogą stać się i te uzgodnienia, jako rzutujące na treść przyjętych zapisów planu. Nadto właścicielowi gruntu, znajdującego się na obszarze objętym projektem studium, przysługuje pośredni instrument prawny, za pomocą którego może on kwestionować uzgodnienia studium w ramach własnego interesu prawnego, jakim jest skarga na studium, wnoszona na podstawie ww. przepisu. Reprezentowany przez adwokata, J.L. wniósł skargę kasacyjną od tego wyroku, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania i zarzucając: 1. Naruszenie prawa materialnego, a to: – przepisu art. 24 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 106 K.p.a. w zw. z art. 278 K.p.a. poprzez jego wadliwą wykładnię i przyjęcie, iż "zawarte w art. 24 ust. 1 ww. ustawy odesłanie do art. 106 K.p.a. oznacza, iż uzgodnienie dokonywane jest w trybie tego artykułu, jednakże z wąskim zakreśleniem stron", wśród których nie ma właścicieli i użytkowników wieczystych terenów objętych studium, podczas gdy dzięki odesłaniu zawartemu w ww. normie z art. 24, przy równoczesnym braku określenia w niej podmiotów uprawnionych do kwestionowania postanowień uzgodnieniowych, należy stosować przepisy K.p.a., do którego przedmiotowa norma odsyła i które przyznają status strony wszystkim podmiotom, których interesu prawnego dotyczy postępowanie. 2. Naruszenie przepisów postępowania, a to: – przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 157 § 2 K.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a polegało na oddaleniu skargi, chociaż postępowanie administracyjne prowadzone przez Ministra Środowiska dotknięte było wadą w postaci naruszenia ww. przepisów K.p.a., polegającą na odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności opisanego powyżej postanowienia, w sytuacji gdy wobec stwierdzenia występowania w analogicznych sprawach oczywistych i rażących uchybień jakimi dotknięte jest również przedmiotowe postanowienie, organ administracyjny miał obowiązek podjęcia wszelkich czynności mających na celu wyeliminowanie go z obrotu prawnego, w szczególności poprzez wszczęcie postępowania z urzędu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę kasacyjną należało uwzględnić. Uzgodnienia projektu studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin dyrektorzy parków narodowych dokonują na podstawie art. 10 ust. 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody w trybie wskazanym w art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który odsyła do art. 106 K.p.a. W niniejszej sprawie Dyrektor Ojcowskiego Parku Narodowego, jako podstawę postanowienia z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] powołał ww. przepisy ustawy o ochronie przyrody, K.p.a. i ogólnie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Przepisy te były też przedmiotem rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przy rozpoznawaniu skargi J.L.. Art. 24 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu, jeśli idzie o dokonanie uzgodnień m.in. projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, odsyła – jak wskazano wyżej – do art. 106 K.p.a. Stanowi on w zdaniu drugim, iż uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 K.p.a., zatem przepis ten ma zastosowanie wprost do postępowania uzgodnieniowego. Z art. 106 K.p.a. wynika, iż w postępowaniu uzgodnieniowym bierze udział strona postępowania, tj. podmiot, o którym mowa w art. 28 K.p.a., zatem posiadający interes prawny w danym postępowaniu. Interes prawny wynikać musi z przepisów prawa materialnego, stanowiącego podstawę działania organu prowadzącego postępowanie – tu dokonującego uzgodnień projektu studium uwarunkowań. Ustawa o planowaniu, jeśli idzie o planowanie przestrzenne w gminie reguluje tryb postępowania i wskazuje organy właściwe do podejmowania aktów, mających w rezultacie doprowadzić do stworzenia planu zagospodarowania przestrzennego w gminie. Organami opracowującymi te akty – studium i plan – są organy gminy, z których jedne sporządzają projekty – organ wykonawczy, drugie – uchwalają je, przekształcając w akty prawa – rada. Na organ wykonawczy są nałożone określone obowiązki w ramach sporządzania projektów, w tym dokonywanie stosownych uzgodnień na określonych etapach prac planistycznych. Uzgodnienia, stosownie do regulacji art. 24 ust. 1 ustawy o planowaniu dokonywane są w trybie art. 106 K.p.a. Z przepisów ustawy o planowaniu, dotyczących sporządzania i uzgadniania projektu studium uwarunkowań, organ i Wojewódzki Sąd wyciągają wniosek, iż stroną w rozumieniu art. 106 K.p.a. postępowania uzgodnieniowego jest tylko gmina. Jednak ani z przepisów ustawy o planowaniu, ani z przepisów K.p.a. nie wynika taki wniosek. Planowanie przestrzenne dotyczy terenów, których właścicielami są różne podmioty. Z racji posiadanych tytułów prawnorzeczowych do nieruchomości, plan dotyka niewątpliwie ich interesu prawnego, wpływa bowiem na prawa i obowiązki. Uchwała w sprawie planu jest zaskarżalna do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym, również studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania, co wynika z najnowszego orzecznictwa. Jeśli zatem idzie o te akty, właściciele mają zapewniony instrument zapewniający ocenę ich legalności. Jednak należy wziąć pod uwagę, że na etapach projektowania tych aktów, dokonywane są obligatoryjne uzgodnienia. Podkreślić przy tym należy, iż są to uzgodnienia, a nie opinie, zatem takie uwagi, które winny być brane pod uwagę, a co za tym idzie w istocie przesądzające o kształcie tych aktów – studium i planu. Uzgodnienia te, jak już była mowa wyżej, są dokonywane w trybie art. 106 K.p.a., a co za tym idzie z wszystkimi konsekwencjami dla podmiotów, których interesów prawnych uzgodnienia te dotyczą. Nie można ograniczyć praw tych podmiotów do poddania przez nie kontroli dokonanych uzgodnień, które rzutują na zapisy w studium. Uzgodnienia te przesądzają o zawartości studium, a to z kolei jest konieczne do uwzględnienia przez plan. Wojewódzki Sąd, podzielając pogląd Ministra stwierdził, iż z art. 106 K.p.a. wynika wąski krąg podmiotów będących stronami postępowania i jeśli idzie o uzgodnienie projektu studium ograniczony do gminy, a inne podmioty będą mogły domagać się oceny tych uzgodnień w skardze na studium. Jednak nie może taki argument być uznany za zasadny przy odmowie przyznania statusu strony. Jest to bowiem pogląd tylko składu orzekającego wydającego wyrok, zaskarżony przez J.L. i gdyby inny skład czy Sąd takiego zdania nie podzielił, podmiot inny niż gmina nie miałby możliwości poddania ocenie uzgodnień. Z powyższych przyczyn należało uznać za zasadny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego i Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 188 i art. 203 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).