VI SA/Wa 6/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska - Matusiak Sędziowie Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Protokolant Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2009 r. sprawy ze skargi Z. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2008 r., Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm. dalej jako u.d.p.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a po rozpatrzeniu wniosku Z. Sp. z o.o. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] kwietnia 2008 r. odmawiającą wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] na działkę nr [...] w miejscowości K.. Zajmując stanowisko w sprawie organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 29 ust. 4 u.d.p. zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację lub przebudowę zjazdu, ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Decyzja ma charakter uznaniowy. Organ wskazał, iż droga krajowa nr [...] na odcinku B. – G. została zakwalifikowana zarządzeniem Nr 1 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 2 stycznia 2008 r. w sprawie ustalenia klas istniejących dróg krajowych, do dróg głównych ruchu przyśpieszonego (GP), na których w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego, zgodnie z § 9 ust. 1 pkt. 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430) stosowanie zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. Organ ustalił, że działka nr [...], położona w miejscowości K. przylega do drogi krajowej nr [...] (ul. T.) oraz drogi powiatowej nr [...] (ul. M.) i ma zapewnioną obsługę komunikacyjną istniejącym zjazdem z powyższej drogi powiatowej. Istnienie zjazdu na przedmiotową działkę w przeszłości nie może być elementem przesądzającym o konieczności jego przywrócenia, zwłaszcza że po zmianie właściciela nieruchomości, uległ zmianie sposób użytkowania budynku, przeznaczonego obecnie na obiekt służący prowadzeniu działalności gospodarczej. Zgodnie ze stanowiskiem orzecznictwa i doktryny, organ rozpoznaje i rozstrzyga sprawę administracyjną w oparciu o stan prawny i faktyczny, obowiązujący w dniu wydania aktu administracyjnego, co podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 lutego 1992 r., sygn. akt II SA 49/92 (niepubl.). A zatem istniejący stanu zagospodarowania terenu przesądził o kategorii zjazdu mającego zapewnić obsługę komunikacyjną nieruchomości. Zgodnie bowiem z § 55 ust. 1 pkt 3 powołanego rozporządzenia, zjazd publiczny to "...zjazd co najmniej do jednego obiektu, w którym jest prowadzona działalność gospodarcza..." Organ uznał, iż zezwolenie na lokalizację zjazdu publicznego byłoby sprzeczne z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa nakazującymi ograniczanie liczby i częstotliwości zjazdów z dróg klasy GP, jako elementów obniżających poziom bezpieczeństwa ruchu na drodze, Wskazując na przyjętą linię orzecznictwa, zgodnie z którą każdy zjazd stanowi dodatkowe źródło kolizji na drodze, zwiększające zagrożenie wskazanego wyżej bezpieczeństwa ruchu, organ podniósł także, że zjazd publiczny jako zjazd przenoszący znacznie większy ruch pojazdów nie może być zlokalizowany z drogi, na której występuje bardzo duże natężenie ruchu pojazdów, wynoszące w niniejszej sprawie 10916 poj/dobę (zgodnie z generalnym pomiarem ruchu wykonanym w 2005 r.). Odnosząc się do stanowiska skarżącej zawartego we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy organ podkreślił, iż przedmiotowa działka posiada zjazd z drogi krajowej nr [...], usytuowany w km [...], strona lewa. Zwrócił także uwagę, że kwestie poprawy ochrony pożarowej budynku oraz poprawy komunikacji wewnętrznej Zakładu powinny być rozwiązane w momencie projektowania zagospodarowania nieruchomości, a nie na etapie funkcjonującego obiektu. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad przyznał ostatecznie prymat ważnemu interesowi społecznemu, którego wyznacznikiem jest bezpieczeństwo ruchu drogowego, nad interesem indywidualnym. Podkreślił, że indywidualny interes strony w zasadniczym stopniu jest zaspokojony poprzez zapewnienie obsługi komunikacyjnej przedmiotowej nieruchomości za pośrednictwem istniejącego zjazdu z drogi powiatowej nr [...]. Nadto wnioskowany zjazd byłby usytuowany w niewielkiej odległości od już istniejących zjazdów z drogi krajowej nr [...] w km [...] i [...], strona lewa, tworząc dodatkowy punkt kolizji na tej drodze, wpływający na obniżenie poziomu bezpieczeństwa i płynności ruchu na omawianym odcinku drogi, a prawo własności może doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Z. Sp. z o.o. zwany dalej skarżącym, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Podniósł zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. w szczególności art. 7 i art. 8, k.p.a poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego oraz naruszenie obowiązku podejmowania wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu strony skarżącej, a także zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) oraz § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43. poz. 430). W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł m.in., iż wjazd od ul. M. jest tak wąski, iż pojazdy typu wozy strażackie, nawet gdyby wjechały na posesję, to nie mają żadnej możliwości wyjazdu z niej, natomiast umożliwienie usytuowania wjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki [...] pozwoliłoby na bezkolizyjne wjazdy i wyjazdy z tej posesji samochodom zarówno dostawczym, osobowym jak i specjalistycznym nie naruszając płynności w ruchu drogowym na tym odcinku drogi nr [...], a jednocześnie podniosłoby poziom bezpieczeństwa na drodze nr [...]. Nadto obsługa komunikacyjna ze strony właściciela dróg nie została zapewniona w sposób umożliwiający prowadzenie działalności gospodarczej, jak i bezpieczeństwa w ruchu drogowym przy drodze nr [...], przy której w większości usytuowane są zakłady prowadzące działalność gospodarczą przy wzmocnionym ruchu drogowym, a nadto parkowane pojazdy samochodowe na poboczach tej drogi stwarzają faktyczne zagrożenie dla ruchu drogowego i pieszego. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. W działaniu organów wydających decyzje Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości, zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja jest wyczerpująca. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 29 ust.1 i 4 u.o.d.p, w myśl, którego budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. a zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę, albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Ustawa o drogach publicznych nie określa przesłanek warunkujących uzyskanie od zarządu drogi zgody na lokalizację zjazdu publicznego. Decyzja w sprawie wyrażenia zgody na budowę lub przebudowę zjazdu wydawana jest w ramach tzw. uznania administracyjnego organu, co oznacza, że organ może, ale nie musi wyrazić zgody na budowę lub przebudowę zjazdu (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2001 r., sygn. akt II SA 1219/2000 niepubl., wyrok NSA z dnia 1 stycznia 1997 r., sygn. akt II SA 3036/95, ONSA 1998/1/12; wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 1999 r., sygn. akt II SA 303/99, LEX nr 46768; wyrok NSA z dnia 13 lutego 2001 r., sygn. akt II SA 770/00, LEX nr 53363; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2003 r., sygn. akt IV SA2605/00, ONSA 2004/2/58 i in.). Wyroki NSA określają również, jakie powinny być granice tego uznania. I tak, zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 13 lutego 2001 r. wyrażenie zgody na wykonanie zjazdu przez właściwe organy administracji państwowej następuje w ramach uznania administracyjnego, a granice tego uznania wyznaczają w myśl art. 7 kpa interes społeczny i słuszny interes obywatela, a także przepisy art. 17 ust. 2 ustawy o drogach publicznych oraz przepisy § 9 ust. 1 pkt 3 i § 113 ust. 7 pkt 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Decyzje podejmowane w ramach uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą sądu, ale zakres tej kontroli jest ograniczony - Sąd bada, bowiem zgodność z prawem podjętego rozstrzygnięcia, a nie wnika w jego celowość. Z tego względu kontrola sądowa takich decyzji zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami tak, że nie można mu postawić zarzutu dowolności. A zatem badaniu podlega, czy przy podjęciu decyzji spełniona została zawarta w art. 7 k.p.a powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony oraz czy respektowana była konstytucyjna zasada równości wobec prawa. Nadto zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy od ustalenia, że stan faktyczny sprawy został wszechstronnie wyjaśniony w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie. Sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany przez organ na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje już jednak poza granicami kontroli sądowej. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego zawiera szczegółowe wskazania odnoszące się do kryteriów udzielania zgody na zjazd. Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 31 marca 1999 r., sygn. akt II SA 188/99, LEX nr 46764: "1. Naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na wykonanie nowego zjazdu z drogi jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właścicieli nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności. 2. Okoliczność, że niektóre nieruchomości przyległe do drogi krajowej posiadają bezpośrednie zjazdy z tej drogi nie przesądza, że również w przypadku skarżącego na taki bezpośredni zjazd należałoby wyrazić zgodę, ponieważ są to rozwiązania sprzed wielu lat, kiedy to natężenie ruchu na przedmiotowym odcinku drogi było znacznie mniejsze niż obecnie. (...)". Znaczenie natężenia ruchu jako czynnika obiektywnego, podlegającego kwantyfikacji, podnosi też wyrok NSA z dnia 27 października 1998 r., sygn. akt II SA 1173/98, LEX nr 41375, w myśl, którego "Wykonanie dodatkowego zjazdu w bliskiej odległości od istniejącego musiałoby stwarzać utrudnienie w komunikacji na odcinku drogi krajowej i zagrożenia bezpieczeństwa ruchu, zwłaszcza przy tak dużym jego nasileniu - 6.656 pojazdów na dobę." NSA podnosił również znaczenie wymagań technicznych (wyrok z dnia 15 stycznia 1998 r., sygn. akt II SA 1193/97, LEX nr 41398) wskazując, iż "odpowiedzialność organów administracji dróg publicznych za właściwe kształtowanie warunków komunikacji drogowej, między innymi przez wyrażanie zgody w przedmiocie wykonania lub przebudowy zjazdów z dróg przez nich administrowanych, mieści w sobie również obowiązek przestrzegania wytycznych projektowania dróg, zawierających podstawowe dla bezpieczeństwa ruchu normy techniczne". Należy podkreślić, że wydając decyzję w kwestii zgody na budowę lub przebudowę zjazdu organ administracji kieruje się przede wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym oraz wymogami określonymi w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430). Zgodnie z definicją zawartą w § 55 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia zjazd publiczny to określony przez zarządcę drogi zjazd co najmniej do jednego obiektu, w którym jest prowadzona działalność gospodarcza, a w szczególności do stacji paliw, obiektu gastronomicznego, hotelowego, przemysłowego, handlowego lub magazynowego. Przepis § 78 ust. 1 ww. rozporządzenia stanowi, że zjazd publiczny powinien być usytuowany zgodnie z wymaganiami określonymi w § 113 ust. 7. Zgodnie zaś z treścią § 113 ust. 7 wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności: 1) w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła, 2) w miejscu, w którym nie jest zapewniona wymagana widoczność wjazdu na drogę, 3) na odcinku drogi o pochyleniu niwelety większym niż 4%, 4) nie bliżej wierzchołka łuku wypukłego niż wymagana odległość widoczności na zatrzymanie, 5) na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 maja 2007 r. II OSK 836/06 LEX nr 338663 stwierdził, że przepis § 113 ust. 7 wymienia szereg miejsc, w których, zdaniem prawodawcy zawsze (ex definitione) występuje sytuacja zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, a użycie sformułowania: "w szczególności" oznacza, że również, co do innych miejsc - niewyliczonych w omawianym przepisie, właściwy organ administracji może poczynić ustalenia faktyczne wskazujące na możliwość wystąpienia zagrożenia w ruchu drogowym i odmówić zgody na lokalizację wjazdu lub wyjazdu z drogi publicznej. Zdaniem Sądu, dokonana w niniejszej sprawie przez organ ocena materiału dowodowego nie budzi zastrzeżeń. Bezsporne jest, iż droga krajowa nr [...] została zakwalifikowana jako droga główna ruchu przyspieszonego klasy GP. Tym samym zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. stosowanie zjazdów z tej drogi powinno mieć charakter wyjątkowy. Przeciwko usytuowaniu zjazdu zgodnie z wnioskiem skarżącego przemawia fakt, iż przedmiotowa nieruchomość ma zapewnioną obsługę komunikacyjną istniejącym zjazdem z drogi powiatowej nr [...]. Według ustaleń organu, niekwestionowanych przez stronę, na rozpatrywanym odcinku drogi krajowej występuje szczególnie duże natężenie ruchu drogowego (w roku 2005 wynosiło 10916 pojazdów na dobę). W tym stanie rzeczy argumentacja organu, że urządzenie zjazdu bezpośredniego ze spornej działki do drogi krajowej nr [...] zagrażałoby bezpieczeństwu ruchu drogowego nie jest stwierdzeniem arbitralnym. Jest bowiem oczywiste, że każdy zjazd z drogi stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, chociażby z tego powodu, że wymusza na wszystkich uczestnikach ruchu na tej drodze konieczność zmniejszenia (czasami drastycznego) dozwolonej prędkości, a w konsekwencji powoduje ograniczenie płynności ruchu powodujące niejednokrotnie kolizje drogowe. Co więcej, wnioskowany zjazd byłby usytuowany w niewielkiej odległości od już istniejących zjazdów z drogi krajowej nr [...] w km [...], strona lewa, tworząc dodatkowy punkt kolizji na tej drodze, wpływający na obniżenie poziomu bezpieczeństwa i płynności ruchu na omawianym odcinku drogi, Należy pamiętać, że naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na budowę lub przebudowę zjazdu jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 września 1998 r. II SA 1019/98 (LEX nr 41380) podkreślił, że ograniczenia korzystania z własności mogą wypływać także z usytuowania działki przy drodze krajowej i wynikają one z nałożonych na zarządy dróg ustawowych obowiązków oraz przepisów ustawy o drogach publicznych. W ocenie Sądu ustalony przez organ w niniejszej sprawie stan faktyczny pozwalał na przyjęcie, że wydanie zezwolenia na lokalizacje zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki skarżącego stanowiłaby zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Jest to wystarczająca przesłanka do uznania, że interes społeczny nie zezwalał na uwzględnienie wniosku skarżącego. Reasumując powyższe Sąd doszedł do przekonania, iż w rozpatrywanej sprawie brak jest uzasadnionych podstaw, aby skutecznie zarzucić Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad, iż w sposób dowolny i nie poparty dowodami wydał zaskarżoną decyzję. Zdaniem Sądu organ wyczerpująco zbadał wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz ustalił stan faktyczny zgodnie wyrażonymi zasadami prawdy obiektywnej oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów wyrażonymi w art. 7, 8 oraz 77 kpa. Ponadto, organ słusznie zastosował się do zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym dając pierwszeństwo ważnemu interesowi społecznemu nad interesem jednostki. Tym samym Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu naruszenia przepisów postępowania jak również naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 53, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.