VII SA/Wa 41/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Asesor WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2009 r. sprawy ze skargi A. i J. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2008 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących A. i J. P. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2008r., znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity ustawy Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania A. i J. P. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2008 r., znak: [...], umarzającej postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2008 r., znak: [...], - utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], postanowieniem z dnia [...] marca 2008 r., znak: [...], wstrzymał roboty budowlane prowadzone przy rozbudowie budynku przy ul. [...] [...] w J. i nałożył na A. i J. P. obowiązek przedłożenia szeregu dokumentów. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po wszczęciu na wniosek A. i J. P. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2008 r., znak: [...], decyzją z dnia [...] października 2008 r. znak: [...] umorzył wszczęte postępowanie. Powyższe rozstrzygnięcie zostało zaskarżone przez A. i J. P. do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Po rozpatrzeniu odwołania zapadła zaskarżona decyzja. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie administracyjne z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Zdaniem organ II instancji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie uznał, iż wszczęte postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2008 r., znak: [...], wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) należy umorzyć ze względu na niezaskarżalność w/w postanowienia, a tym samym niemożność jego wyeliminowania z obrotu prawnego w trybie nadzwyczajnym. Organ wskazał, że zgodnie z art. 126 k.p.a. do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 107 § 2-5 k.p.a. oraz art. 109-113 k.p.a., a do postanowień od których przysługuje zażalenie - również art. 145-152 k.p.a. oraz art. 156-159 k.p.a., z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 149 § 3 , 151 § 1, 157 § 1 i 158 k.p.a., wdaje się postanowienie. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że mając powyższe na względzie, jak również przepis art. 141 i 142 k.p.a. oraz art. 48 Prawa budowlanego, należy wyraźnie stwierdzić, iż w przedmiotowej sprawie nie przysługiwało stronie prawo do skutecznego złożenia zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2008 r., znak: [...], a tym samym złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności w/w rozstrzygnięcia. Powyższe postanowienie mogło być zaskarżone tylko w odwołaniu od decyzji podjętej w wyniku postępowania prowadzonego w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Skargę, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożyli A. i J. P., wnosząc o "zmianę zaskarżonej decyzji i stwierdzenie nieważności postanowienia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]" ewentualnie "uchylenie zaskarżonej decyzji organu I i II instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania". Skarżący zakwestionowali wszczętą wobec nich procedurę wynikająca z przepisu art. 48 ustawy Prawo budowlane. Wskazali, że brak prawa zaskarżenia postanowienia wydanego w błędnie przyjętym trybie narusza ich konstytucyjne prawa jako skarżących. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie odpowiadają przepisom prawa. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z poźn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Sąd Administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. art. 134 § 1 i 2 ww. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Zarzuty skargi są niezasadne. Organy obu instancji prawidłowo wywiodły na podstawie wskazanych przepisów prawa, że nie można wszcząć postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia, na które w trybie zwykłym nie przysługuje zażalenie. Bezsprzecznie postanowienie, którego dotyczył wniosek skarżących o stwierdzenie nieważności tj. postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], z dnia [...] marca 2008 r., znak: [...], przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązek przedłożenia szeregu dokumentów, jest postanowieniem, na które nie przysługuje zażalenie. Organ pierwszej instancji nie miał jednak ustawowych podstaw do wydania w ww. okolicznościach niniejszej sprawy decyzji na podstawie przepisu art. 105 k.p.a. umarzającej postępowanie. To wadliwe rozstrzygnięcie bezpodstawnie utrzymał w mocy organ drugiej instancji . Podstawą prawidłowego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie powinien stanowić przepis art. 157 § 3 k.p.a. W postępowaniu nieważnościowym, nie ma zastosowania przepis art., 61 k.p.a., zgodnie z którym postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przepis art. 157 § 3 k.p.a. stanowi, że wszczęcie postępowania nieważnościowego wymaga kontroli, czy zachodzą przesłanki formalne warunkujące jego dopuszczalność. Dopiero po zbadaniu w tym zakresie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, bądź postanowienia organ wszczyna postępowanie lub odmawia jego wszczęcia. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym "organ administracji, do którego skierowano wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie, powinien pozostawić ten wniosek bez rozpoznania, zawiadamiając o tym wnioskodawcę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 361/01). Skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela tego stanowiska. Zdaniem Sądu, w okolicznościach zgłoszenia wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie, prawidłową formą zakończenia postępowania powinno być - postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują pozostawienia bez rozpoznania podania o stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia. Brak oparcia, żądania skierowanego do organu, w przepisach obowiązującego prawa, np. złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia, na które nie przysługiwało zażalenie, traktowane być powinno jako brak po stronie wnoszącego - interesu prawnego (por. Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego. – art. 157 , B. Adamiak/ J. Borkowski, wydawnictwo C.N. Beck Warszawa 2004r.). Organ rozpoznając niniejszą sprawę ponownie będzie miał na uwadze, powyższe rozważania Sądu i to, że zgodnie z przepisem art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Mając na uwadze powyższą argumentacje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak sentencji w trybie art. 145 § 1 pkt1 lit c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm.).