I SA/Wa 1577/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart (spr.) WSA Joanna Skiba Protokolant Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2009 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [..] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2008 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] odmawiającą wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] marca 1991 r. W toku postępowania ustalono następujący stan faktyczny. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 1991r. stwierdził nabycie przez Gminę O. z mocy prawa, nieodpłatnie, prawa własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów Miasta O. obrębu nr [...], uregulowanej w [...] i oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...]. Decyzja ta jest ostateczna. W dniu 15 października 2007 r. J. B. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1991 r. zarzucając jej brak podstawy prawnej w chwili wydania oraz rażące naruszenie prawa. Podnosił w nim, że przedmiotowa nieruchomość - w dacie wydania decyzji komunalizacyjnej - nie stanowiła własności Skarbu Państwa, lecz była w dalszym ciągu własnością jego ojca J. B., który nabył jej własność od J. P. na podstawie umowy darowizny zawartej w dniu 4 lutego 1949 r. Następnie - wobec stwierdzenia zaginięcia księgi wieczystej dla przedmiotowej nieruchomości - wniosek o wpis prawa własności wraz z dokumentami został złożony do zbioru dokumentów pod numerem [...]. J. B. mieszkał na tej nieruchomości do czasu wyjazdu za granicę jesienią 1978 r. - zaś w dniu [...] kwietnia 1979 r. zostało wydane poświadczenie utraty przez niego obywatelstwa polskiego. W związku z tym Prezydent Miast O. w dniu 10 maja 1979 r. - przedkładając ww. poświadczenie - zwrócił się do Państwowego Biura Notarialnego w O. z wnioskiem - na podstawie art. 38 ust. 6 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r., Nr 22, poz.159 ze zm.) - o dokonanie wpisu własności Państwa do przedmiotowej nieruchomości. Postanowieniem z dnia [...] maja 1979 r. Państwowe Biuro Notarialne postanowiło złożyć do Zbioru Dokumentów Rep. [...] poświadczenie utraty obywatelstwa z dnia [...] kwietnia 1979 r., na mocy którego przedmiotowa nieruchomość rolna położona w O. przeszła na własność Skarbu Państwa. Następnie Wojewoda O. decyzją z dnia [...] marca 1991 r. stwierdził nabycie przez Gminę O. z mocy prawa, nieodpłatnie, prawa własności tej nieruchomości. Zdaniem skarżącego przedmiotowa nieruchomość nie podlegała przepisom ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach - w związku z tym Skarb Państwa nie mógł nabyć na jej podstawie prawa własności. Skoro zaś nie był właścicielem tej nieruchomości, to tym samym brak było podstawy prawnej do wydania decyzji komunalizacyjnej. Po rozpoznaniu powyższego wniosku Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w w/w sprawie. Podniósł, że w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji, podstawowym wymogiem formalnym jest ustalenie, czy wnioskodawca posiada legitymację procesową do skutecznego wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania nadzorczego. Przymiot strony - stosownie do art. 28 k.p.a. - posiada każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przedmiotem postępowania komunalizacyjnego, prowadzonego na podstawie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), są wyłącznie przekształcenia własnościowe, zachodzące pomiędzy Skarbem Państwa, a gminami w odniesieniu do mienia ogólnonarodowego (państwowego), mające na celu uwłaszczenie gmin. Stronami tego postępowania - w rozumieniu art. 28 k.p.a. - jest Skarb Państwa i właściwa jednostka samorządu terytorialnego, zaś przedmiotem postępowania jest przejęcie własności mienia Skarbu Państwa na rzecz jednostki samorządu terytorialnego. Takie stanowisko potwierdza liczne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone na tle art. 5 i art. 18 ust.1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) - vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 1998 r. sygn. akt I SA 336/98 LEX nr 45029: "Uprawnień strony nie daje skarżącej sam fakt, iż jest spadkobierczynią byłych właścicieli nieruchomości, gdyż sam przez się nie stwarza on uprawnień strony w postępowaniu komunalizacyjnym, jeśli w dniu wejścia w życie ustawy z 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, tj. w dniu 27 maja 1990 r. nieruchomość należała od Skarbu Państwa". Zatem inny podmiot może być stroną postępowania komunalizacyjnego, jeśli wykaże swój interes prawny - w rozumieniu art. 28 k.p.a. Tak więc stroną takiego postępowania może być osoba, powołująca się na dokumenty świadczące o tym, że to jej a nie Skarbowi Państwa przysługiwało w dniu 27 maja 1990 r. prawo własności do komunalizowanego mienia. W niniejszej sprawie z postanowienia Państwowego Biura Notarialnego w O. z dnia [...] maja 1979r. nr [...] wynika, że podstawą przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości rolnej uregulowanej w zbiorze dokumentów nr [...], położonej w O., przy ul. [...] stanowiło poświadczenie utraty obywatelstwa z dnia [...] kwietnia 1979 r. Z art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r., Nr 22, poz.159 ze zm.) wynika, że: "Nieruchomości stanowiące zgodnie z art. 2 ust. 1 lit. b) dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. Nr 13, poz. 87 ze zm.) własność osób, którym wobec uzyskania przez nie stwierdzenia narodowości polskiej służyło obywatelstwo polskie, przechodzą z samego prawa na własność Państwa, jeżeli osoby te w związku z wyjazdem z kraju utraciły lub utracą obywatelstwo polskie. Osoby te tracą prawo rozporządzania nieruchomością z dniem, w którym złożyły właściwym organom polski dowód osobisty i otrzymały dokument uprawniający do wyjazdu za granicę". Prezydent Miasta O. pismem z dnia [...] kwietnia 1979 r. poświadczył, że J. B. utracił obywatelstwo polskie na podstawie art. 13 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. Nr 10, poz. 49) - co było powodem zastosowania art. 38 ust. 3 ww. ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. i przejścia prawa własności na rzecz Skarbu Państwa. Minister uznał więc, że skoro przedmiotowa nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. była własnością Skarbu Państwa, dlatego też decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] z dnia [...] marca 1991 r. jest prawidłowa Dodał, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej organ nadzoru dokonuje oceny jej zgodności z obowiązującymi w dacie jej wydania przepisami prawa. Nie jest natomiast uprawniony do kontroli innych decyzji związanych z decyzją komunalizacyjną - rozstrzygnięć na podstawie których Skarb Państwa stał się właścicielem nieruchomości podlegającej komunalizacji. Tak więc organy administracji rozstrzygające sprawy w postępowaniu nadzorczym - dotyczącym komunalizacji mienia - nie są uprawnione do samodzielnego rozstrzygania występujących wątpliwości, czy będące przedmiotem postępowania mienie stanowiło własność państwową. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji prowadzone przez organ wyższego stopnia (zwany również organem nadzorczym) ma na celu jedynie dokonanie oceny ważności decyzji - organ nie gromadzi odrębnych dowodów, lecz w zasadzie opiera się na dowodach zgromadzonych w poprzedzającym tę decyzję postępowaniu administracyjnym. Reasumując Minister wskazał, że wnioskodawca nie udowodnił, iż w/w nieruchomość była jego własnością na dzień 27 maja 1990 r., nie można zatem uznać go za stronę niniejszego postępowania - dlatego też zasadna jest decyzja odmawiającą wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...]. Dodał, że wnioskodawca może wszcząć postępowanie zmierzające do ustalenia, że przedmiotowa nieruchomość nie podlegała przepisom ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r., Nr 22, poz. 159 ze zm.) Nie zgadzając się z powyższą argumentacją J. B. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po rozpoznaniu jego wniosku, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] września 2008 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] odmawiającą wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] marca 1991 r. Podtrzymał on swoje dotychczasowe stanowisko, że wnioskodawcy nie służy przymiot strony w postępowaniu komunalizacyjnym, gdyż nie wykazał on, iż przysługiwało mu w dniu 27 maja 1990 r. prawo własności przedmiotowej nieruchomości. Poza tym wskazał, iż skutek w postaci stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej stanowi "powrót" do stanu prawnego sprzed wydania decyzji komunalizacyjnej, a w sprawie niniejszej nie będzie to równoznaczne z uznaniem, że prawo własności przysługuje wnioskodawcy. Skutki prawne stwierdzenia nieważności będą zatem dotyczyły tylko Gminy O. - jako obecnego właściciela - i Starosty - jako organu reprezentującego Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami. Minister stwierdził też, że nie rozważał kwestii zgodności z prawem dokumentów, na podstawie których Skarb Państwa stał się właścicielem przedmiotowej nieruchomości - gdyż ustalenie powyższego wykraczałoby poza zakres wnioskowanego postępowania a ponadto wiązałoby się z naruszeniem przepisów o właściwości. Organy administracji rozstrzygające sprawy w postępowaniu nadzorczym dotyczącym komunalizacji mienia nie są uprawnione do samodzielnego rozstrzygania występujących wątpliwości, czy będące przedmiotem postępowania mienie stanowiło własność państwową. Minister nie podzielił też poglądu wnioskodawcy, że poświadczenie utraty obywatelstwa z dnia [...] kwietnia 1979 r. nie było decyzją administracyjną, a nadto do przedmiotowej sprawy nie miały zastosowania przepisy ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. B. wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji a także wnosił o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] marca 1991r. Decyzjom tym zarzucał naruszenie szeregu przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego - mających istotny wpływ na wynik sprawy. Dodał, że zaskarżona decyzja narusza jego interes, bowiem odmawia mu przyznania przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym i tym samym pozbawia go możliwości uzyskania merytorycznego rozstrzygnięcia wniesionej przez niego sprawy. Jest to dla niego istotna sprawa, gdyż wystąpił do Sądu Rejonowego w O. z powództwem o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym oraz z powództwem o ustalenie, że w skład spadku po rodzicach wchodzi gospodarstwo rolne. Oba postępowania zostały zawieszone do czasu rozstrzygnięcia tej sprawy administracyjnej. Ma to związek z treścią uchwały 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 9 października 2007 r. III CZP46/7, która stanowi: "W sprawie o uzgodnienie stanu prawnego nieruchomości - ujawnionego w księdze wieczystej na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej zgodnie z art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych( Dz. U. Nr 32, poz.191 ze zm.) - z rzeczywistym stanem prawnym, sąd jest związany tą decyzją." W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie mogła być uwzględniona, ponieważ zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa. Istotą rozpoznawanej sprawy było ustalenie, czy J. B. posiadała przymiot strony w rozumieniu art. 157 § 2 k.p.a. w związku z art. 28 i 156 § 1 k.p.a., gdyż tylko posiadanie tego przymiotu uprawniało go do skutecznego złożenia do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1991 r. stwierdzającej nabycie przez Gminę O. z mocy prawa, nieodpłatnie, prawa własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów Miasta O. obrębu nr [...], uregulowanej w [...] i oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...]. Stroną - jak to określa art. 28 k.p.a. - jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym, czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony rozstrzygają przepisy prawa materialnego, uczestniczenie jakiejś osoby w postępowaniu administracyjnym samo przez się nie czyni z niej strony. Musi ona wykazać, że ma materialnoprawny interes uczestniczenia w tej sprawie. To dopiero daje jej legitymację strony. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego panuje zgodny pogląd, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym to tyle, co wskazać przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którym składający wniosek opiera swoje żądanie. Przy tym interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie przymiotu strony w sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniego wpływu sprawy na sferę prawną nie pozwala na uznanie składającego wniosek za stronę. Przystępując do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji administracyjnej, organ nadzoru we wstępnej fazie postępowania ma obowiązek ustalenia, czy żądanie zgłoszone w tym przedmiocie pochodzi od strony postępowania. Jeśli tak jest i nie zachodzą przeszkody o charakterze przedmiotowym do przeprowadzenia postępowania nadzorczego, organ wszczyna postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Postępowanie to prowadzone jest z udziałem stron weryfikowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji, bądź ich następców prawnych, a także innych podmiotów, jeżeli wykażą, że są stroną tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Tak więc stroną postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oprócz osób, które uczestniczyły w pierwotnym postępowaniu w charakterze stron, mogą być i inne osoby, które - żądając stwierdzenia nieważności decyzji - wykażą swój interes prawny lub obowiązek, czyli także ten, kto wykaże swój tytuł prawny do objętej postępowaniem nieruchomości. W niniejszej sprawie Sąd w całości podzielił pogląd Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji odnośnie faktu, że J. B. nie ma przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1991r.- bowiem nie przedstawił żadnego tytułu prawnorzeczowego do przedmiotowej nieruchomości, w żaden sposób nie wykazał, że nieruchomość ta w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła jego własność - jako spadkobiercy poprzedniego właściciela – a w związku z tym nie podlegała komunalizacji. Skarżący powoływał się na fakt, że przedmiotowa nieruchomość - według jego oceny - nie podlegała przepisom ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r., Nr 22, poz. 159 ze zm.), wobec czego bezzasadnie Skarb Państwa przejął na własność majątek należący do jego ojca. Fakt ten powoduje, że nieruchomość ta nadal stanowiła własność poprzedniego właściciela, a następnie jego. Tymczasem - skoro skarżący kwestionuje fakt objęcia przedmiotowej nieruchomości przepisami ww. ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. oraz prawidłowość wpisu w księdze wieczystej dotyczącego prawa własności Gminy O. - to powinien podjąć starania odnośnie ich usunięcia. Organy administracji państwowej działają na podstawie przepisów prawa - art. 6 k.p.a. Skoro z treści księgi wieczystej wynika, kto jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości, to fakt ten jest wiążący dla organów. Organ nie może samodzielnie ustalać tytułu własności nieruchomości. Spory o prawo własności nieruchomości może rozstrzygać tylko sąd powszechny, na podstawie przepisów prawa cywilnego. Uchwała 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 9 października 2007 r. III CZP46/7 stanowi, że "W sprawie o uzgodnienie stanu prawnego nieruchomości - ujawnionego w księdze wieczystej na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej zgodnie z art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych( Dz. U. Nr 32, poz.191 ze zm.) - z rzeczywistym stanem prawnym, sąd jest związany tą decyzją." Jednakże, treść tej uchwały nie powoduje, że skarżący tym samym zyskuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Fakt związania sądu cywilnego treścią decyzji komunalizacyjnej - a co za tym idzie niemożność skutecznego kwestionowania prawidłowości wpisu w Księdze Wieczystej dotyczącego prawa własności Gminy O. - może skutkować tylko tym, że J. B. nie uzyska korzystnego dla siebie orzeczenia sądu. Natomiast nie powoduje powstania u niego żadnego tytułu praworzeczowego do tej nieruchomości – co dawałoby mu przymiot strony z art. 28 k.p.a. – a tym samym możliwość wszczęcia postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Jak już wskazał Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji - z czym Sąd orzekający w niniejszej sprawie w zupełności się zgadza - skarżący może wszcząć postępowanie zmierzające do ustalenia, że do przedmiotowej nieruchomości nie miał zastosowania art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. Wobec tego postanowienie Państwowego Biura Notarialnego w O. z dnia [...] maja 1979 r. - dotyczące złożenia do Zbioru Dokumentów Rep. [...] poświadczenia utraty obywatelstwa z dnia [...] kwietnia 1979 r., na mocy którego przedmiotowa nieruchomość rolna położona w O. przeszła na własność Skarbu Państwa - jest nieprawidłowe. Natomiast – na dzień dzisiejszy – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie ma żadnych wątpliwości, że w dniu 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa - nie stanowiła zaś własności skarżącego J. B. Tym samym brak jest podstaw, aby uznać, że jest on stroną w postępowaniu komunalizacyjnym zakończonym ww. decyzją Wojewody [...]. Prawidłowo zatem Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił wszczęcia postępowania nadzorczego na wniosek J. B. - z uwagi na brak legitymacji prawnej do żądania wszczęcia takiego postępowania. Podsumowując, Sąd uznał, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzył stan faktyczny sprawy oraz szczegółowo wyjaśnił motywy, jakimi się kierował przy rozstrzyganiu sprawy, uzasadniając przekonująco swoje decyzje. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami) orzekł jak w sentencji.