I SA/Wa 16/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Miernik Protokolant Ewa Nieora po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2009 r. sprawy ze skargi P. C. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nadania licencji zawodowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącego P. C. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [....] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] odmawiającą nadania P. C. licencji zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami. W toku postępowania ustalono następujący stan faktyczny. W dniu 14 maja 2008 r. Państwowa Komisja Kwalifikacyjna przeprowadziła postępowanie kwalifikacyjne - z wniosku P.C. z dnia 5 marca 2008 r. o nadanie licencji zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami. Komisja ustaliła, że dokumenty złożone przez kandydata nie potwierdzają spełnienia warunków nadania licencji w zakresie dotyczącym wymaganego przygotowania do zawodu zarządcy nieruchomości. Na podstawie złożonego przez wnioskującego zaświadczenia Rektora Uniwersytetu Ekonomicznego w K. z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] nie można jednoznacznie stwierdzić, iż program studiów ukończonych przez P. C., spełnia minimum programowe dla studiów podyplomowych w zakresie zarządzania nieruchomościami, ogłoszone w załączniku do komunikatu Ministra Infrastruktury z dnia 23 grudnia 2004 r. (Dz. Urz. MI. Nr 23, poz.252). Powyższe stanowi niespełnienie wymogu określonego w art. 187 ust.2 i 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. Zgodnie zatem z § 43 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 15 lutego 2008 r. w sprawie nadawania uprawnień zawodowych i licencji zawodowych w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami (Dz. U. Nr 31, poz.189) Komisja postanowiła uznać, że postępowanie kwalifikacyjne zakończyło się wynikiem negatywnym. W związku z powyższym Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] odmówił nadania P. C. licencji zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył P. C.. Zarzucił on Ministrowi Infrastruktury wydanie decyzji z naruszeniem art. 187 ust. 2 i ust. 2a ustawy 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez bezzasadne zakwestionowanie zaświadczenia z dnia [...] kwietnia 2008 r. - gdyż w jego opinii Minister Infrastruktury i Państwowa Komisja Kwalifikacyjna nie są uprawnione do jego podważania. Pismem z dnia 3 września 2008 r. Minister przekazał akta sprawy Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej. Zespół Komisji w dniu 10 września 2008 r. - po przeanalizowaniu całości akt sprawy - dokonał ponownej oceny spełnienia przesłanek określonych w art. 187 ust. 2 i 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami. W protokole z dnia [...] września 2008 r. Komisja stwierdziła, że na podstawie zaświadczenia rektora o zgodności programu studiów z minimalnymi wymogami programowymi Komisja nie może dokonać sprawdzenia tej zgodności. Zaświadczenie nie zawiera szczegółowego programu studiów ukończonych przez wnioskującego - na podstawie którego Komisja mogłaby zweryfikować ich zgodność z określonym minimum programowym dla studiów podyplomowych w zakresie zarządzania nieruchomościami, ogłoszonym w załączniku do komunikatu Ministra Infrastruktury z dnia 23 grudnia 2004 r. W związku z tym Komisja stwierdziła, że przedłożone zaświadczenie o studiach odbytych w 1998 r. nie daje podstaw do stwierdzenia, że ww. studia spełniają przesłankę art. 187 ust. 2 i 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wobec powyższego decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] i uznał, że w postępowaniu przed organem działającym w pierwszej instancji nie doszło do pomyłek, ani uchybień, bowiem jako bezsporny uznano fakt, że zaświadczenie potwierdza stan, który nie odpowiada normie prawa w zakresie spełnienia przepisu art. 187 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami - w zakresie warunków nadania licencji zawodowej. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył P.C. W uzasadnieniu skargi podniósł, że zaświadczenie Rektora Uniwersytetu Ekonomicznego w K. z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] zostało wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami - w tym z art. 187 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto przepis ten nie przewiduje obowiązku weryfikowania przez Ministra Infrastruktury zaświadczenia oraz jego formy. W dokumencie tym Rektor zaświadczył, że ukończone przez skarżącego studia wyższe spełniają wymóg programowy dla studiów podyplomowych - a tym samym warunek dotyczący nadania uprawnień w zakresie zarządzania nieruchomościami. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie stwierdzając, że nie podziela zarzutów skarżącego. Wynik postępowania przeprowadzonego przez Państwową Komisję Kwalifikacyjną jest wiążący dla organu i stanowi podstawę do wydania świadectwa nadania uprawnień zawodowych, bądź wydania decyzji o odmowie nadania uprawnień. Wskazał także, iż zgodnie z art. 191 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podmiotem, który stwierdza, że program studiów wyższych uwzględnia minimalne wymogi programowe dla studiów podyplomowych w zakresie zarządzania nieruchomościami jest Państwowa Komisja Kwalifikacyjna. Natomiast, zaświadczenie uczelni jest dokumentem dostarczającym komisji jedynie niezbędnego materiału do stwierdzenia, że program uczelni spełnia minimalne wymagania programowe. Zatem, zaświadczenie uczelni powinno szczegółowo określać program studiów zrealizowany przez kandydata. Taki zakres zaświadczenia umożliwiłby Komisji sprawną oraz jednoznaczną ocenę spełnienia wymogu z art. 187 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami - gdyż Komisja porównywałaby program uczelni z minimalnymi wymogami programowymi. Ustosunkowując się do odpowiedzi na skargę P. C. w piśmie z dnia [...] marca 2009 r. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i stwierdził, iż brzmienie ust. 2a art. 187 ustawy o gospodarce nieruchomościami jednoznacznie wskazuje, że informacja zawarta w zaświadczeniu uczelni jest wystarczająca dla stwierdzenia i potwierdzenia spełnienia wymogów programowych dla studiów podyplomowych dla osób kończących studia wyższe, których program uwzględniał przedmiotowe wymogi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Decyzją z dnia z dnia [...] października 2008 r. Minister Infrastruktury utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2008 r. odmawiającą P. C. nadania licencji zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami – uznając, że przedłożone przez niego zaświadczenie uczelni o odbytych w 1998 r. studiach nie daje podstaw do stwierdzenia, że spełniają one przesłankę z art. 187 ust. 2 i 2a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.), zwanej dalej "ustawą". Istotne znaczenie dla niniejszej sprawy ma okoliczność oceny zaświadczenia wydanego przez Rektora Uniwersytetu Ekonomicznego w K. z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...]. Dokumentem tym poświadczono, że program studiów wyższych o specjalności Gospodarowanie Nieruchomościami / Ekonomika Nieruchomości i Inwestycji uwzględniał minimalne wymogi programowe dla studiów podyplomowych w zakresie zarządzania nieruchomościami określone w komunikacie Ministra Budownictwa z dnia 20 czerwca 2007 r. tj. komunikacie w sprawie ustalenia minimalnych wymogów programowych dla studiów podyplomowych w zakresie zarządzania nieruchomościami (Dz. Urz. Min Bud. Nr 3, poz. 17). Materialnoprawną podstawę wydania tego zaświadczenia stanowił art. 187 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. Zgodnie z ust. 1 ww. artykułu licencję zawodową w zakresie zarządzania nieruchomościami nadaje się osobie fizycznej, która: 1) posiada pełną zdolność do czynności prawnych; 2) nie była karana za przestępstwa przeciwko mieniu, dokumentom, za przestępstwa gospodarcze, za fałszowanie pieniędzy, papierów wartościowych, znaków urzędowych, za składanie fałszywych zeznań oraz za przestępstwa skarbowe; 3) posiada wyższe wykształcenie; 4) ukończyła studia podyplomowe w zakresie zarządzania nieruchomościami; 5) odbyła praktykę zawodową w zakresie zarządzania nieruchomościami. Ust. 2 i 2a tego artykułu stanowią, że obowiązek ukończenia studiów podyplomowych w zakresie zarządzania nieruchomościami, nie dotyczy osoby mającej ukończone studia wyższe, których program uwzględnia co najmniej minimalne wymogi programowe dla studiów podyplomowych w zakresie zarządzania nieruchomościami. Natomiast stwierdzenie, że program studiów wyższych uwzględnia minimalne wymogi programowe dla studiów podyplomowych w zakresie zarządzania nieruchomościami następuje na podstawie zaświadczenia uczelni. Minister Budownictwa w załączniku do komunikatu z dnia 20 czerwca 2007 r. w sprawie ustalenia minimalnych wymogów programowych dla studiów podyplomowych w zakresie zarządzania nieruchomościami ustalił minimum programowe dla studiów podyplomowych w zakresie zarządzania nieruchomościami. W żadnym natomiast przepisie prawa powszechnie obowiązującego nie został ustanowiony wymóg, aby przedmiotowe zaświadczenie przybrało określoną formę. Przepis art. 187 ust 2a ustawy ustanawia materialnoprawną podstawę wydania zaświadczenia przez uczelnię. Ustawodawca nie zawarł jednakże wskazań odnośnie formy tego zaświadczenia – nie sprecyzował szczegółowo wymogów dotyczących poszczególnych elementów treści zaświadczenia np. dokładnych informacji o programie studiów. Zgodnie z powyższym przepisem stwierdzenie, że program studiów wyższych uwzględnia minimalne wymogi programowe dla studiów podyplomowych następuje na podstawie zaświadczenia uczelni. Zaświadczenie to - jak każdy dowód - podlega ocenie. Zatem Komisja Kwalifikacyjna posiada kompetencje do jego oceny - wynikającą ponadto z art. 191 ust 3 ustawy, który stanowi, że to Komisja stwierdza spełnienie wymogów określonych w art. 187. Nie może ona jednak - z uwagi na wątpliwości, co do zgodności treści zaświadczenia ze stanem faktycznym - traktować tych niejasności, jako wystarczających do stwierdzenia, że postępowanie kwalifikacyjne zakończyło się oceną negatywną. Zgodnie bowiem z art. 7 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ administracji publicznej jest zatem obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 kpa). Prowadząc postępowanie jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. W niniejszej sprawie skarżący przedłożył organowi administracji dokumenty niezbędne do przeprowadzenia postępowania kwalifikacyjnego - w tym zaświadczenie Rektora Uniwersytetu Ekonomicznego w K. z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] (wydane na podstawie art. 187 ust. 2a ustawy), którego wzór nie został w przepisach prawa unormowany. Zaświadczenie to stwierdza, że program studiów wyższych ukończonych przez P. C. o specjalności Gospodarowanie Nieruchomościami / Ekonomika Nieruchomości i Inwestycji uwzględniał minimalne wymogi programowe dla studiów podyplomowych w zakresie zarządzania nieruchomościami określone w komunikacie w sprawie ustalenia minimalnych wymogów programowych dla studiów podyplomowych w zakresie zarządzania nieruchomościami (Dz. Urz. Min Bud. Nr 3, poz. 17). Komunikat ten zawiera załącznik bardzo szczegółowo określający to minimum programowe. Wymieniona jest w nim dokładna tematyka wykładów oraz liczba godzin przypadająca na poszczególne zagadnienia. Jeżeli zatem Komisja powzięła wątpliwości - co do spełniania tych minimalnych wymogów programowych przez program studiów ukończonych przez skarżącego - i chciała sama dokonać porównania programu uczelni z minimalnymi wymogami, to winna zwrócić się do uczelni o stosowne wyjaśnienie w tym zakresie lub zobowiązać wnioskującego do złożenia zaświadczenia o dokładnie określonej treści. Dopiero dysponując takim zaświadczeniem mogłaby uznać, że zaświadczenie to jest sprzeczne ze stanem faktycznym i dokonać jego oceny w prowadzonym postępowaniu kwalifikacyjnym. Minister związany jest oceną Komisji w przedmiocie spełnienia przez kandydata wymogów do uzyskania licencji zawodowej lub jej odmowy, lecz ma obowiązek dokonać oceny postępowania przeprowadzonego przed nią - czy postępowanie przed komisją zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy i czy w sprawie zebrano wystarczający materiał dowodowy. Jest to tym bardziej istotne, gdyż to Minister Infrastruktury nadaje licencje zawodowe w zakresie zarządzania nieruchomościami osobom, które spełniły wymogi określone w art. 187 ustawy o gospodarce nieruchomościami – zaś Komisja stwierdza tylko spełnienie tych wymogów. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.