I SAB/Wa 186/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędzia WSA Agnieszka Miernik Protokolant Ewa Nieora po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2009 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o. o. z siedzibą w W. na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w przedmiocie rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia tabel wynagrodzeń autorskich 1. zobowiązuje Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania z dnia 29 września 2006 r. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. w terminie dwóch miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku; 2. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz strony skarżącej kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 24 września 2008 r[ ...] Sp. z o.o. w W. (dalej: [...]) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego polegającą na nie przeprowadzeniu postępowania w sprawie ze skargi z dnia 29 września 2006 r. o wznowienie postępowania (nazywanego "skargą o wznowienie postępowania") w sprawie zatwierdzenia tabel wynagrodzeń Stowarzyszenia [...] i nie wydaniu decyzji merytorycznej. Skarżąca spółka wniosła o zobowiązanie Ministra do wydania bez dalszej zwłoki decyzji administracyjnej w przedmiocie jej wniosku. W uzasadnieniu skargi [...] podniosła, że wedle posiadanych przez nią informacji Minister podpisał w dniu 19 października 2007 r. odpowiedź na skargę o wznowienie postępowania, ale pismo to nie jest decyzją administracyjną (adresowane jest nie do strony, a jako list – do kancelarii adwokackiej, brak oznaczenia strony, brak pouczenia o możliwości zaskarżenia do Sądu, pismo nie odnosi się do jakichkolwiek merytorycznych aspektów skargi, a jedynie do kwestii proceduralnych). Zdanie ostatnie tego pisma wskazuje, że nie jest decyzją w rozumieniu przepisów prawa, a jedynie informacją organu o niemożności podjęcia działań w sprawie. Skarga [...] została wniesiona w następującym stanie faktycznym sprawy. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia [...] od orzeczenia Komisji Prawa Autorskiego z dnia [...] października 1990 r. odmawiającego zatwierdzenia tabel wynagrodzeń autorskich, decyzją z dnia [...] maja 2000 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 108 ust. 3 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 90, poz. 631 ze zm., dalej: "ustawa") oraz art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił zaskarżone orzeczenie w części dotyczącej tabeli stawek wynagrodzeń w pkt I, II, II, IV i VII i zatwierdził tabele w tym zakresie. W pozostałej zaś części utrzymał powyższe orzeczenie w mocy. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 24 stycznia 2006 r. sygn. akt SK 40/04 (Dz. U. Nr 21, poz. 164) orzekł o niezgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej art. 108 ust. 3 ustawy. W ocenie Trybunału powyższy przepis nie gwarantował nadawcom radiowym i telewizyjnym (emitentom i remitentom utworów) równoprawnej z organizacjami autorów utworów pozycji w procesie zatwierdzania tabel wynagrodzeń (kształtowania wysokości stawek wynagrodzeń) oraz nie zapewniał tym pierwszym pełnej ochrony w trakcie kontroli sądowoadministracyjnej. Wyrok ten wszedł w życie w dniu 1 września 2006 r. Wskazując na wyrok Trybunału Konstytucyjnego [...] pismem z dnia 29 września 2006 r. wniosła do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego o wznowienie na podstawie art. 145a kpa postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] maja 2000 r., o uchylenie na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 kpa powyższej decyzji i umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 kpa, przeprowadzenie rozprawy administracyjnej oraz wstrzymanie wykonania tej decyzji na podstawie art. 152 kpa. Pismem z dnia 19 października 2007 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego poinformował pełnomocnika [...], iż podstawowe zasady wnioskowanego trybu wznowienia postępowania są następujące: zachowanie terminu wskazanego w art. 145a § 2 kpa oraz wniesienie podania do właściwego organu. Zgodnie zaś z art. 148 § 1 kpa organem właściwym do wniesienia podania o wznowienie postępowania jest organ, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji. Zatem przechodząc na grunt ustawy o prawie autorskim, organem właściwym do wniesienia podania o wznowienie postępowania byłby siedmioosobowy skład orzekający Komisji Prawa Autorskiego wyznaczony przez ministra. Zgodnie bowiem z uchylonym art. 108 ust. 3, właściwym do rozpatrzenia wniosku o zatwierdzenie tabeli wynagrodzeń złożonego przez organizację zbiorowego zarządzania był wyznaczony przez ministra skład orzekający składający się z sześciu arbitrów i przewodniczącego składu – superarbitra. Minister dokonywał wyznaczenia składu w związku z wniesieniem wniosku o zatwierdzenie tabel. Wskazując na treść art. 65 § 1 w zw. z art. 148 § 1 kpa organ wyjaśniał, iż powinien przekazać wniosek strony z dnia 29 września 2006 r. do Komisji, do której należała ocena jaki organ jest właściwy do jego rozpoznania. Zgodnie z art. 150 § 1 kpa byłby to organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji, a zatem w tym przypadku - Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Jednakże, w związku z uchyleniem art. 108 ust. 3 ustawy, nie jest możliwe ani powołanie składu Komisji ani też rozpatrzenie wniosku przez ministra, ponieważ z jednej strony minister utracił podstawę prawną do wyznaczania siedmioosobowych składów, które jako jedyne były właściwe do spraw związanych z zatwierdzaniem lub odmową zatwierdzenia tabel wynagrodzeń, a z drugiej strony, w związku z uchyleniem podstawy prawnej do rozpatrywania spraw związanych z zatwierdzaniem lub odmową zatwierdzenia tabel wynagrodzeń, kompetencję w tym zakresie utracił także Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Nie była to bowiem kompetencja samodzielna, a jedynie wskazana w art. 108 ust. 4 ustawy funkcja organu odwoławczego od orzeczeń Komisji podejmowanych w trybie art. 108 ust. 3. Zdaniem organu, sam art. 108 ust. 4 ustawy, pomimo że utrzymany w mocy przez Trybunał Konstytucyjny, nie przesądza o właściwości rzeczowej ministra w rozumieniu art. 20 kpa. W obowiązującym stanie prawnym brak jest przepisów prawa materialnego dotyczących podejmowania decyzji w zakresie tabel wynagrodzeń. Zdaniem organu, podejmowanie takich decyzji przez ministra stanowiłoby złamanie zasady legalizmu wyrażonej w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także w art. 6 kpa. Zgodnie z przyjętą wykładnią art. 7 Konstytucji, znajdującą swój wyraz m.in. w orzecznictwie NSA, normy kompetencyjnej nie można domniemywać i nie można jej konstruować w procesie wykładni prawa. Musi być ona wyraźnie określona w ustawie; nie można przyjmować domniemania kompetencji publicznoprawnej, o ile przepisy ustawowe w tym względzie milczą. Określony w art. 19 kpa obowiązek przestrzegania z urzędu właściwości rzeczowej przez organy publiczne oznacza konieczność kontrolowania swojej właściwości przez te organy od momentu wszczęcia postępowania, aż do rozstrzygnięcia sprawy decyzją kończącą postępowanie w sprawie. O właściwości rzeczowej organu, a więc o możliwości rozpatrywania określonej kategorii spraw decydują nie przepisy prawa administracyjnego określające ustrój organów, czy zakres działania, a przepisy kompetencyjne zawarte w przepisach prawa materialnego. W związku z powyższym, biorąc pod uwagę art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 6 kpa, organ stwierdził, że podjęcie jakichkolwiek działań w przedmiotowej sprawie zarówno przez Komisję Prawa Autorskiego jak i Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego jest niemożliwe. W tym stanie rzeczy pełnomocnik "[...], pismem z dnia 23 października 2007 r., wezwał Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do usunięcia naruszenia prawa polegającego na bezczynności organu, podnosząc, iż chociaż minął rok od złożenia wniosku o wznowienie postępowania organ nie zajął żadnego stanowiska w sprawie, odpowiednio do treści art. 149 kpa. Wobec braku odpowiedzi Ministra na powyższe wezwania, [...] wniosła w dniu 24 września 2008 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do żądania skargi dotyczącego zobowiązania Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do wydania decyzji w przedmiocie wznowienia postępowania organ przytoczył swoje stanowisko prezentowane uprzednio w ww. piśmie z dnia 19 października 2007 r., wskazujące na brak prawnych możliwości rozpoznania wniosku oraz powołał się na stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2008 r. sygn. akt I SAB/Wa 200/07, w którym Sąd oddalając skargę na bezczynność Komisji Prawa Autorskiego potwierdził brak materialnoprawnej podstawy do rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia tabel wynagrodzeń. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Przedmiotem rozpoznania Sądu jest skarga na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, polegająca na nierozpoznaniu wniosku [...] Spółka z o.o. z dnia 29 września 2006 r. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczna decyzją ww. organu. Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi w sytuacji, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji czy innego aktu. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności czy bezczynność organu została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu Zgodnie z art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W myśl § 3 tego artykułu, załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania . Przepis art. 36 § 1 kpa nakłada natomiast na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia. Przy czym przez działanie bez zbędnej zwłoki rozumieć należy zakaz nieuzasadnionego przetrzymywania spraw bez nadawania im biegu oraz obowiązek prowadzenia postępowania bez niepotrzebnych zahamowań i przewlekłości w postępowaniu (B.Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, wyd. 7 , CH Beck, Warszawa 2005, str. 277). Bezsporne jest, iż w dniu 2 października 2006 r. do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wpłynął wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją tego organu z dnia [...] maja 2000 r. nr [...]. Wprawdzie wniosek ten wniesiony został bezpośrednio do organu II instancji (organu właściwego do jego rozpoznania stosownie do art. 150 § 1 kpa) zamiast do Komisji Prawa Autorskiego (jako organu pierwszej instancji, stosownie do art. 148 § 1 kpa), nie mniej nie mogło to mieć zasadniczego znaczenia z punktu widzenia oceny skuteczności jego złożenia i nie zwalniało Ministra od obowiązku rozpoznania wniosku. Zważyć bowiem należy, iż przewidziany w art. 148 § 1 kpa pośredni tryb wnoszenia żądania wznowienia postępowania za pośrednictwem organu pierwszej instancji uzasadniony jest wyłącznie względami natury formalnej – przekazaniem akt do organu odwoławczego. Organ I instancji nie ma bowiem przyznanej kompetencji do weryfikacji decyzji ostatecznej. Jak wynika z akt sprawy oraz udzielonej przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego odpowiedzi na skargę, wniosek ten pozostał dotychczas nierozpoznany, gdyż zdaniem organu po uchyleniu przez Trybunał Konstytucyjny art. 108 ust. 3 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 90, poz. 631 ze zm.) brak jest prawnej możliwości jego rozpoznania, z powodu utraty kompetencji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego oraz Komisji Prawa Autorskiego do rozpatrywania spraw związanych z zatwierdzaniem tabel wynagrodzeń. Zważyć jednak należy, iż czym innym jest możliwość merytorycznego rozstrzygnięcia istoty sprawy objętej wnioskiem, której załatwienia we wznowionym postępowaniu domaga się strona skarżąca, a czym innym obowiązek procesowego rozpoznanie samego wniosku o wznowienie postępowania przez nadanie mu odpowiedniego biegu. Wniesienie przez skarżącą spółkę wniosku o wznowienie postępowania niewątpliwie obligowało organ do niezwłocznego podjęcia odpowiednich czynności procesowych, przewidzianych przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, tj. sprawdzenia wymogów formalnych wniosku i wydania na podstawie art. 149 § 1 kpa postanowienia o wznowieniu postępowania (formalnie otwierającego postępowanie w sprawie), bądź wydania na podstawie art. 149 § 3 kpa decyzji odmawiającej tego wznowienia. Nie wydając przez ponad dwa i pół roku od daty wpływu wniosku żadnego z ww. aktów, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w sposób rażący uchybił terminowi określonemu w art. 35 § 1 kpa. Oznacza to, że zarzut bezczynności Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w przedmiocie rozpoznania wniosku Spółki z o.o. [...] o wznowienie postępowania administracyjnego, w sprawie zakończonej decyzją tego organu z dnia [...] maja 2000 r., jest uzasadniony. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela prezentowanego przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narowoego stanowiska, iż w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 stycznia 2006 r., sygn. akt SK 40/04, nie istnieje obecnie organ administracji publicznej pierwszej instancji, do którego w trybie art. 148 § 1 kpa należało złożyć wniosek o wznowienie postępowania w sprawie dotyczącej zatwierdzenia tabel wynagrodzeń, co powodowało, że organ odwoławczy nie mógł przekazać temu organowi wniosku strony celem dochowania pośredniego trybu składania podania. Przede wszystkim wskazać należy, iż w sensie ustrojowym Komisja Prawa Autorskiego jako organem administracji publicznej, posiadający substrat osobowy istnieje. Składa się ona z czterdziestu arbitrów (art. 108 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r.). Arbitrzy ci są powoływani przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na kolejne kadencje, o czym świadczy decyzja nr [...] Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2007 r. w sprawie powołania Komisji Prawa Autorskiego (Dz. Urz. MKiDN Nr 6, poz. 86). Obowiązują również przepisy określające szczegółowe zasady i tryb działania Komisji, a w szczególności podstawa prawna do wyznaczenia siedmioosobowego składu Komisji spośród jej arbitrów do rozpoznania wniosku, którą stanowi § 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Sztuki z dnia 22 grudnia 1994 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu działania Komisji Prawa Autorskiego, wynagradzania jej członków, wysokości opłat za postępowanie przed tą Komisją oraz zasad ich wnoszenia (Dz. U. Nr 138, poz. 736 ze zm.). To, że brak jest materialnoprawnej podstawy do wydawania przez Komisję rozstrzygnięć w przedmiocie zatwierdzania tabel wynagrodzeń, a więc rozpoznania istoty sprawy, nie oznacza braku podstaw do procesowego rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją zatwierdzającą te tabele. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. ----------------------- 4