IV SA/Wa 2088/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2009 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nieleśne gruntu leśnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] września 2008 roku nr [...] w części dotyczącej działki nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...]; 2. w pozostałej części skargę oddala; 3. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz skarżącej J. B. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] września 2008 r. nr [...] Minister Środowiska wyraził zgodę na przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze i nieleśne 5,6685 ha gruntu leśnego własności Skarbu Państwa, położonego na działkach ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...], nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...], nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...], nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] (0,0090 ha), nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] (0,0144 ha), nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] i nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...], nr [...]z obrębu [...] przy ul. [...] (0,025 ha), nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...], nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] z obrębu [...] przy ul. [...],[...] z obrębu [...] przy ul. [...], nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...], nr [...], nr [...], nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...], nr [...] i nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...], nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...], nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...], nr [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. [...], nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] (0,0260 ha) i nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] (0,0085 ha)przeznaczonego pod zabudowę pensjonatową, mieszkaniową jednorodzinną i usługi nieuciążliwe. Organ jednocześnie wskazał, iż minimalna powierzchnia biologicznie czynna dla działek o powierzchni powyżej 2000 m² wynosi 85%, a dla działek o powierzchni mniejszej niż 2000 m² wynosi 80%. Minister Środowiska ponadto nie znalazł uzasadnienia do wyrażenia zgody na przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze i nieleśne 2,97 ha, wnioskowanych gruntów leśnych, wchodzących w skład działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...], a także nie znalazł uzasadnienia do wyrażenia zgody na przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze i nieleśne 3.291 ha, wnioskowanych gruntów leśnych, wchodzących w skład działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...], nr [...] i nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] i [...], nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...], nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...], nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...], nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...], nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...], nr [...] obrębu [...] przy ul. [...], nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...], nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...], nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...], przeznaczonych pod zabudowę pensjonatową, mieszkaniową jednorodzinną i usługi nieuciążliwe, na których to działkach istnieją już zabudowania (wykorzystana maksymalna powierzchnia do przeznaczenia w planie), a pozostały teren oznaczony jako Ls winien zostać biologicznie czynny. Wnioskiem z dnia 29 września 2008 r. Burmistrz Gminy K. zwrócił się o ponowne rozpatrzenie sprawy w części dotyczącej nie wyrażenia zgody na przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze i nieleśne tylko 3,291 ha, wnioskowanych gruntów leśnych. Decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...] Minister Środowiska na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] września 2008 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż wydając decyzję odniósł się do zapisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mówiącego, iż minimalna powierzchnia biologicznie czynna dla działek o powierzchni powyżej 2000 m2 winna być 85 % dla działek o powierzchni mniejszej niż 200 m2 – 80 % powierzchni działki. Zdaniem organu, uzasadnienie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy odnoszące się do tego, iż działki powyższe zabudowane są od kilkudziesięciu lat i znajdują się w gminnej ewidencji zabytków, oraz że niektóre nieruchomości w przypadku braku zgody pozostaną bez dostępu do drogi publicznej, nie wniosło żadnych nowych argumentów merytorycznych pozwalających Ministrowi Środowiska na zamianę powyższej decyzji. Ponadto podniesiona przez Burmistrza Gminy K. w odwołaniu kwestia usytuowania budynków na sąsiednich działkach ze względu na bezpieczeństwo pożarowe nie może mieć wpływu na zmianę decyzji, gdyż rzeczywiście najmniejsza odległość budynków od granicy lasu winna wynosić 12 mb i musi być przestrzegana, a co nie ma merytorycznego znaczenia przy ponownym rozpatrywaniu wniosku. Pismem z dnia 1 grudnia 2008 r. (data stempla pocztowego) J. B., wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądy Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] października 2008 r. Skarżąca zaskarżonej decyzji zarzuciła: - naruszenie norm prawa materialnego – art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - poprzez nie uwzględnienie przez organ w żadnym zakresie najniższej przydatności produkcyjnej terenu dla leśnictwa, - przepisów postępowania – art. 7 K.p.a. w ten sposób, że wydając zaskarżoną decyzję organ nie uwzględnił, iż grunt leśny stanowi faktycznie tereny gdzie istnieje zabudowa mieszkaniowa, których wykorzystanie na cele produkcji leśnej nie jest możliwe, a tym samym naruszył zasadę słusznego interesu obywateli przy rozpatrywaniu sprawy, a także art. 8 K.p.a. poprzez zachowanie leśnego gruntu, organ naruszył zasadę równości obywateli wobec prawa, uznając, że cześć gruntów leśnych znajdująca się w sąsiadujących obrębach geodezyjnych przeznaczona została przez Ministra Środowiska na cele nierolnicze i nieleśne, zaś pozostałe sąsiadujące grunty, z których właściciele bądź użytkownicy korzystają w ten sam sposób, w tych samych okolicznościach sprawy i przy tym samym materiale dowodowym, nie została przeznaczona na cele nierolnicze i nieleśne, oraz wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, a także o zwrot kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, iż działki ewidencyjne objęte wnioskiem Burmistrza Gminy K. w większości stanowiły działki o dominującej zabudowie mieszkaniowej i wykorzystywanej na cele mieszkaniowe w formie zabudowy jednorodzinnej. Grunt ten w żaden sposób nie może być wykorzystywany dla produkcji leśnej, a jest to jedyna okoliczność, która jako taka uzasadniałaby wydanie negatywnej decyzji w przedmiocie przeznaczenia działek na cele nierolnicze i nieleśne. Podkreślenia, zdaniem skarżącej, wymaga fakt, iż położenie nieruchomości, co do których Minister Środowiska stwierdził, że cześć z nich może być przeznaczona na cele nierolnicze i nieleśne, zaś inne z tych działek na cele te w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczone być nie mogą, świadczy o ich zbieżnej charakterystyce użytkowej dlatego nieuzasadnione jest uznanie przez organ, iż cześć z tych działek może być użytkowana jako działki przeznaczone pod zabudowę pensjonatową, mieszkaniową jednorodzinna i usługi nieuciążliwe, zaś pozostała cześć tych działek musi być użytkowana w sposób odpowiadający ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Taka decyzja wydana jest ze szkoda dla skarżącej. Minister Środowiska w żaden sposób nie wyjaśnił dlaczego cześć działek uznaje za nadające się do przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne, zaś pozostałe z tych działek obowiązywał będzie leśny ustrój w sytuacji, gdy są to często działki sąsiadujące ze sobą i wykorzystywane w ten sam sposób. Minister Środowiska – w odpowiedzi na skargę – wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację podniesioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. /, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. /, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie skarga jest zasadna, co w konsekwencji prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] września 2008r. w części dotyczącej działki nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w K.. Jak wynika z akt administracyjnych, w toku procedury planistycznej w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego strefy "[...]" uzdrowiska i terenów przyległych Burmistrz Gminy K., działając na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( tj. Dz. U. z 2004r. Nr 121, poz. 1266 ze zm. ) zwrócił się do Ministra Środowiska o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia szczegółowo opisanych gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa, niebędących w zarządzie Lasów Państwowych, na cele nieleśne. Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych reguluje m.in. zasady ochrony gruntów rolnych i leśnych poprzez ograniczanie przeznaczania tych gruntów na cele nierolnicze i nieleśne ( rozdział 2 ustawy ). Stosownie do art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2 tego artykułu, może być dokonane jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. ). Przeznaczenie na cele nieleśne gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa wymaga uzyskania zgody Ministra Środowiska lub upoważnionej przez niego osoby ( art. 7 ust. 2 pkt 2 ). W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że wyrażenie na podstawie art. 7 ust. 2 cyt. ustawy zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne następuje w formie decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 1999 r., II SA 995/99, ONSA z 2000 r. Nr 4, poz. 173). Decyzja administracyjna wydana na podstawie art. 7 ust. 2 w/w ustawy rozstrzyga kwestię dopuszczalności przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze lub, jak w przedmiotowej sprawie, przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne i stanowi podstawę do dokonania zmian w przepisach prawa miejscowego. Ponadto podnieść należy, że decyzja wydawana na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ma charakter uznaniowy. Ustawa ta jedynie w art. 6 ust. 1 odnosi się do kwestii przesłanek jakimi winien kierować się organ przy kwalifikowaniu gruntu leśnego i rolnego do odmiennego przeznaczenia. Zgodnie z zapisem art. 6 ust. 1 ustawy na cele nierolnicze i nieleśne powinny być przeznaczane przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Taka konstrukcja rozstrzygnięcia oznacza, że właściwemu organowi pozostawiono ocenę każdej konkretnej sytuacji faktycznej przy zastosowaniu jego najlepszej merytorycznej wiedzy. Organ administracji publicznej, działając w granicach uznania administracyjnego, przed podjęciem rozstrzygnięcia, ma obowiązek wyjaśnić wnikliwie i wszechstronnie stan faktyczny sprawy, a następnie rozpatrzyć go w odniesieniu do przepisów prawa materialnego mającego zastosowanie w sprawie. Decyzje uznaniowe wymagają również uzasadnienia odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Podnieść należy, że okoliczność, iż przepis prawa materialnego pozostawia sposób rozstrzygnięcia uznaniu organu administracji, nie zwalnia sama przez się tego organu od obowiązku uzasadnienia faktycznego decyzji. Nie może ono opierać się na ogólnych stwierdzeniach, lecz musi zawierać konkretne ustalenia faktyczne, które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia. Organ administracji publicznej jest także zobowiązany do podania pełnego uzasadnienia prawnego, w szczególności wyjaśnienia motywów skorzystania ze swych uprawnień. Inaczej rzecz ujmując organ administracji publicznej w każdym wypadku musi przedstawić przesłanki, jakimi kierował się działając w granicach uznania administracyjnego. Należy podkreślić, że załatwienie sprawy poprzez wydanie decyzji uznaniowej nie upoważnia organu do podejmowania rozstrzygnięć mających cechy dowolności. Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że organ nie przeprowadził dostatecznego postępowania wyjaśniającego, jak również nie rozpatrzył całości stanu faktycznego sprawy. W konsekwencji uzasadnienia decyzji nie odpowiadają warunkom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Jak wynika z uzasadnienia decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] października 2008r., jak i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] września 2008r., podstawą odmowy wyrażenia zgody na przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze i nieleśne 3,291 ha wnioskowanych gruntów leśnych, wchodzących w skład m.in. działki nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w K., przeznaczonych pod zabudowę pensjonatową, mieszkaniową jednorodzinną i usługi nieuciążliwe jest to, iż działka ta jest już zabudowana z maksymalnie wykorzystaną powierzchnią do przeznaczenia pod zabudowę w planie, a pozostały teren oznaczony jako Ls winien zostać biologicznie czynny. Przede wszystkim organ oparł swoje rozstrzygnięcie wyłącznie na zapisie planu, który jeszcze nie został uchwalony i nie jest obowiązującym prawem miejscowym. Oznacza to, że nie jest jeszcze ostatecznie przesądzona kwestia minimalnej powierzchni biologicznie czynnej dla poszczególnych działek. Zapis miejscowego planu w tym zakresie, do czasu jego uchwalenia może ulec zmianie. Należy zauważyć, iż organ wyrażając zgodę na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nierolnicze i nieleśne nie uzgadnia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz prowadzi własne postępowanie administracyjne mające na celu rozstrzygnięcie kwestii dopuszczalności przeznaczenia gruntów leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Postępowanie to toczy się w związku z uchwalaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz nie w ramach tworzenia prawa miejscowego. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, iż na terenie działki nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...], której współużytkownikiem wieczystym jest skarżąca, znajduje się willa "[...]" wybudowana w latach 1933-1939. Obiekt ten wpisany jest do gminnej ewidencji zabytków i obecnie jest przebudowywany. Niewątpliwie działka ta, jako zabudowana budynkiem mieszkalnym, pełni funkcje z nim związane. Organ dokonując oceny dopuszczalności przeznaczenia gruntów leśnych na działce nr [...] na cele nierolnicze i nieleśne, winien zgodnie z wytycznymi art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przede wszystkim dokonać oceny przydatności produkcyjnej tych gruntów dla gospodarki leśnej. Skoro grunty te w ewidencji gruntów nie są oznaczone jako nieużytki jest to jedyne kryterium ustawowe, które organ winien brać pod uwagę dokonując tej oceny. Organ nie dokonał oceny, jaką przydatność produkcyjną dla gospodarki leśnej mają grunty leśne na działce skarżącej. Nie wypowiedział się, czy w ogóle przydatność produkcyjna tych gruntów występuje. Kryterium, którym organ kierował się dokonując oceny dopuszczalności przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne i nierolnicze pozostaje w sprzeczności z treścią art. 6 ust. 1 w/w ustawy. To grunty leśne jeszcze niezabudowane mogą wykazywać większą przydatność produkcyjną niż grunty leśne zabudowane domem mieszkalnym. W konsekwencji takiego stanowiska, grunty leśne na działkach niezabudowanych zmienią swoje przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na grunty budowlane, a grunty leśne na działkach zabudowanych nie zmienią swojego przeznaczenia. Biorąc pod uwagę ustawowe kryterium, którym organ winien się kierować przy rozstrzyganiu sprawy, zgodzić się należy ze stanowiskiem skarżącej, że została naruszona zasada równości obywateli wobec prawa, skoro część gruntów leśnych znajdująca się w sąsiadujących obrębach geodezyjnych, bądź nawet znajdujących się na działkach bezpośrednio z sobą graniczących, przeznaczona została na cele nierolnicze i nieleśne, a części odmówiono zmiany tego przeznaczenia. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej z dnia [...] września 2008r. zawiera ogólnikowe wyjaśnienie przyczyn odmowy wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów leśnych na działce skarżącej. Organ nie odniósł się do kryterium ustawowego związanego z oceną przydatności produkcyjnej tych gruntów dla produkcji leśnej. W związku z tym Sąd uznał, że kwestionowane decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania - art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazane uchybienia nie pozwalają na ocenę, czy odmowa wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów leśnych na działce nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w K. mieści się w granicach uznania administracyjnego. Sąd uwzględnił skargę w części dotyczącej działki nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] należącej do skarżącej, natomiast w pozostałej części skargę oddalił uznając, iż skarżąca w tym zakresie nie posiada interesu prawnego do zaskarżenia decyzji. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Środowiska zastosuje się do poglądów wyrażonych w niniejszym wyroku i ponownie rozważy czy w części uwzględniającej skargę istnieją przesłanki do wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.