I OZ 439/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Wojewody Mazowieckiego na zarządzenie Przewodniczącego Wydziału z dnia 2 lutego 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 2244/10 o pozostawieniu bez rozpoznania odpowiedzi na skargę w sprawie ze skargi Burmistrza H. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2010 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi postanawia: uchylić zaskarżone zarządzenie. Zarządzeniem z dnia 2 lutego 2011 r., Przewodniczący Wydziału pozostawił bez rozpoznania odpowiedź na skargę Wojewody Mazowieckiego w sprawie ze skargi Burmistrza H. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2010 r., w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi. W uzasadnieniu zarządzenia wskazano, iż Burmistrz H. wniósł za pośrednictwem organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2010 r. Zarządzeniem z dnia [...] grudnia 2010 r. wezwano Wojewodę Mazowieckiego do uzupełnienia braków formalnych odpowiedzi na skargę poprzez nadesłanie dokumentu określającego umocowanie W. K. do podpisania tego pisma i jego, odpisów bądź ich podpisanie przez Wojewodę Mazowieckiego, w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia odpowiedzi na skargę bez rozpoznania. W odpowiedzi na wezwanie Wojewoda przesłał pismo zatytułowane "upoważnienie" na mocy którego umocował W. K., do reprezentowania organu w niniejszym postępowaniu. Wydając zaskarżone zarządzenie Przewodniczący Wydziału podniósł, iż wniesiona w niniejszej sprawie odpowiedź na skargę nie spełniała wymagań formalnych, gdyż została podpisana przez osobę, która nie była piastunem organu, a także należycie umocowanym pełnomocnikiem. Art. 35 § 2 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwane dalej P.p.s.a." znajduje zastosowanie do państwowych jednostek organizacyjnych, a więc tych podmiotów, które działają w imieniu państwa w zakresie zadań społecznych i gospodarczych, a więc zadań pozbawionych cech działania władczego. Zatem państwową jednostką organizacyjną i będą przykładowo: lasy państwowe, Narodowy Fundusz Zdrowia, Kancelaria Sejmu i Kancelaria Senatu. Nie będą takim jednostkami jednak Sejm i Senat. Na gruncie obowiązującego prawa jakikolwiek przepis nie nadaje organom władzy publicznej, podejmującym czynności w zakresie władczym, statusu państwowej jednostki organizacyjnej i nie ma jakichkolwiek podstaw, aby - przy milczeniu ustawodawcy w tym zakresie - obejmować zakresem tego pojęcia także te organy na gruncie P.p.s.a. Nawet jednak bezpodstawne przyjęcie, iż organ administracji rządowej jest państwową jednostką organizacyjną w rozumieniu art. 35 § 2 zd. 2 P.p.s.a., a w niniejszej sprawie, iż taką jednostką jest Wojewoda Mazowiecki, nie oznaczałoby, iż zostały spełnione wszystkie wymagane ustawą warunki. Nadal bowiem nie zostałby spełniony warunek pozostawania osoby, której udzielono pełnomocnictwa, w stosunku pracy ze stroną - Wojewodą Mazowieckim. Zatem do czasu zmiany ustawy P.p.s.a. w szczególności poprzez nadanie nowego brzmienia art. 35 § 2 P.p.s.a. i dodaniu możliwości udzielenia pełnomocnictwa pracownikowi urzędu wyznaczonego do obsługi organu, pełnomocnikiem organu może być jedynie adwokat lub radca prawny. Pogląd przeciwny prowadziłby do naruszenia art. 7 i 178 ust. 1 Konstytucji. Przewodniczący Wydziału podkreślił, iż działanie z upoważnienia organu jest instytucją właściwą dla postępowania administracyjnego (art. 268a k.p.a.). Umocowanie do wniesienia odpowiedzi na skargę w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie może wynikać z upoważnienia udzielonego na podstawie powyższego przepisu. Czynności w postępowaniu sądowym może podejmować, z uwagi na charakter (cechy) strony, jej przedstawiciel ustawowy, piastun organu upoważnionego do reprezentacji, a w stosunku do każdej strony, jej pełnomocnik. Natomiast osoba, która podpisała odpowiedź na skargę w tej sprawie nie jest przedstawicielem ustawowym lub piastunem organu; nie jest także pracownikiem strony, któremu ponadto udzielono pełnomocnictwa procesowego. Przewodniczący Wydziału wskazał, że do odpowiedzi na skargę nie dołączono w ogóle pełnomocnictwa procesowego dla osoby, która to pismo podpisała, a więc złożona odpowiedź nie spełnia warunków formalnych wynikających z art. 46 § 3 P.p.s.a. Z przedłożonego upoważnienia wynika jedynie, że osoba w nim wskazana jest wyłącznie umocowana do reprezentowania organu w postępowaniu administracyjnym. Odpowiedź na skargę nie została wniesiona w tego rodzaju postępowaniu. Z kolei w postępowaniu sądowym nie jest skuteczne ustanowienie pełnomocnika procesowego na podstawie art. 19 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206), który stwarza podstawę do udzielenia pełnomocnictwa wyłącznie w postępowaniu administracyjnym. Przewodniczący Wydziału stwierdził ponadto, iż art. 35 § 2 P.p.s.a. nie narusza Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z uwagi stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w wyroku z dnia 16 listopada 2004 r. (sygn. akt P 19/03) wydanym na skutek badania zgodność z ustawą zasadniczą analogicznego unormowania obowiązującego w postępowaniu cywilnym. W zażaleniu na powyższe zarządzenie Wojewoda Mazowiecki podniósł, iż pismem z dnia [...] stycznia 2011 r. złożono do akt sprawy poświadczoną za zgodność z oryginałem kserokopię upoważnienia z dnia [...] września 2009 r. udzielonego W. K. na podstawie art. 19 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206) do prowadzenia spraw i wydawania aktów administracyjnych w zakresie określonym w Regulaminie Organizacyjnym Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego w Warszawie, wraz z w/w. Regulaminem. Z treści powołanego wyżej przepisu wynika jednoznacznie, że wojewoda może upoważnić na piśmie pracowników Urzędu Wojewódzkiego, niezatrudnionych w urzędach obsługujących inne organy rządowej administracji zespolonej w województwie do załatwiania określonych spraw w jego imieniu i na jego odpowiedzialność w ustawowym zakresie. W. K. takie upoważnienie otrzymał. Powyższe upoważnienie, korespondujące z art. 268a k.p.a. i wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2007 r. (sygn. akt I OSK 42/07) skutkuje tym, że "upoważniony pracownik, nie zajmując stanowiska organu administracyjnego, pełni w granicach określonych w upoważnieniu, funkcję tego organu". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 49 § 1 P.p.s.a., jeżeli pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu w postępowaniu sądowoadministracyjnym wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa stronę o jego uzupełnienie lub poprawienie w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej. Pismem w postępowaniu sądowym są - stosownie do art. 45 P.p.s.a. - wnioski i oświadczenia stron. Każde pismo strony, jak wynika z art. 46 § 1 P.p.s.a., powinno zawierać: 1) oznaczenie sądu, do którego jest skierowane, imię i nazwisko lub nazwę stron, ich przedstawicieli ustawowych i pełnomocników; 2) oznaczenie rodzaju pisma; 3) osnowę wniosku lub oświadczenia; 4) podpis strony albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika; 5) wymienienie załączników. W przedmiotowej sprawie pismem, które zostało pozostawione bez rozpoznania, jest odpowiedź Wojewody Mazowieckiego na skargę Burmistrza H. wniesioną na decyzję tego organu z dnia [...] września 2010 r. Pismo to zostało podpisane przez Zastępcę Dyrektora Wydziału Skarbu Państwa i Nieruchomości Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego w Warszawie z upoważnienia udzielonego przez Wojewodę Mazowieckiego na podstawie art. 19 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie. Zgodnie z tym artykułem, wojewoda może upoważnić na piśmie pracowników urzędu wojewódzkiego, niezatrudnionych w urzędach obsługujących inne ograny rządowej administracji zespolonej w województwie, do załatwiania określonych spraw w jego imieniu i na jego odpowiedzialność, w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień, zaświadczeń. Powyższy przepis, stanowiący lex specialis do art. 268a K.p.a. jest związany z dekoncentracją zadań, tzw. dekoncentracją wewnętrzną. Oznacza to, że organ może upoważniać pracowników urzędu wojewódzkiego do załatwiania spraw w jego imieniu, a upoważnienie wywiera ten skutek, iż zmienia się osoba wykonująca kompetencję organu w prawnych formach, z tym że upoważniony pracownik nie staje się przez to organem administracyjnym – nosicielem kompetencji, lecz pełni - w granicach określonych w upoważnieniu - jedynie funkcję tego organu. Ponieważ działania podmiotu upoważnionego zaliczane są na rachunek organu upoważniającego, traktowane są jako rozstrzygnięcia samego organu upoważniającego. Wojewoda Mazowiecki, działając na podstawie art. 15 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, zarządzeniem Nr 130 z dnia 30 kwietnia 2009 r. w sprawie nadania statutu Mazowieckiemu Urzędowi Wojewódzkiemu w Warszawie (Dz. Urz. Woj. Mazow. Nr 93, poz. 2596) nadał temu Urzędowi statut. Z przepisu § 6 ust. 1 pkt 7 statutu wynika, że Wydział Skarbu Państwa i Nieruchomości wchodzi w skład Urzędu. W § 28 pkt 7 Regulaminu Organizacyjnego Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego w Warszawie - stanowiącego załącznik do zarządzenia Nr 245 Wojewody Mazowieckiego z dnia 31 lipca 2009 r. w sprawie ustalenia Regulaminu Organizacyjnego Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego w Warszawie - wskazano zakres działania Wydziału Skarbu Państwa i Nieruchomości, do którego należy między innymi rozpatrywanie odwołań od decyzji starosty (prezydenta miasta na prawach powiatu), w sprawach odszkodowań za nieruchomości przeznaczone pod drogi powiatowe lub gminne, przejęte z mocy prawa na własność starostwa lub gminy, w trybie ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. W okolicznościach niniejszej sprawy Wojewoda Mazowiecki, działając na podstawie powołanego regulaminu, w dniu [...] września 2009 r. upoważnił W. K. – Zastępcę Dyrektora Wydziału Skarbu Państwa i Nieruchomości Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego w Warszawie do prowadzenia w imieniu organu spraw powierzonych Wydziałowi Skarbu Państwa i Nieruchomości w jego wewnętrznym regulaminie organizacyjnym, w tym do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Mając zatem na uwadze, że ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przyznaje zdolność prawną organowi, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi (art. 32 P.p.s.a.) oraz fakt, iż wykonywanie administracji publicznej przypisane jest organom w ujęciu organizacyjno-przedmiotowym, należy stwierdzić, że organ, którego dotyczy skarga, może działać osobiście (tzn. przez osobę będącą piastunem organu) albo przez osoby uprawnione do działania w jego imieniu (art. 28 § 1 P.p.s.a.). Może też ustanowić pełnomocnika (art. 34 i 35 § 2 P.p.s.a.). Należy zauważyć, że ustawodawca w art. 35 § 2 P.p.s.a. wskazał krąg jednostek organizacyjnych, które mogą być reprezentowane w postępowaniu sądowoadministracyjnym przez swoich pracowników. Jednocześnie zdanie drugie przepisu art. 35 § 2 P.p.s.a. należy interpretować w ten sposób, iż zawarta jest w nim norma prawna, że pełnomocnikiem państwowej i samorządowej jednostki organizacyjnej (którą w tym wypadku jest organ administracji państwowej rządowej – Wojewoda Mazowiecki) może być również pracownik tej jednostki. Stanowisko zawarte w zaskarżonym zarządzeniu, że pracownik urzędu obsługującego organ nie jest pracownikiem organu, pozbawione jest podstaw prawnych, albowiem z powołanych wyżej przepisów ustrojowo – organizacyjnych wynika, że pracownik zatrudniony w urzędzie obsługującym organ jest jednocześnie pracownikiem tego organu w rozumieniu zarówno przepisów art. 268a i art. 24 k.p.a. (pracownik kierowanej przez ten organ jednostki organizacyjnej, którą jest właśnie urząd obsługujący ten organ), jak i art. 35 § 2 zdanie ostatnie P.p.s.a. W konkluzji przyjąć zatem należy, że w art. 35 § 2 zdanie ostatnie P.p.s.a. zawarta jest norma prawna, że pełnomocnikiem organu administracji publicznej jako państwowej i samorządowej jednostki organizacyjnej, może być pracownik tego organu zatrudniony w urzędzie kierowanym przez ten organ, z zastrzeżeniem art. 175 i art. 194 § 4 P.p.s.a. Uwzględniając więc taki stan rzeczy w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że odpowiedź na skargę nie zawierała żadnych braków formalnych i można było nadać jej dalszy bieg procesowy. Zatem zarządzenie Przewodniczącego Wydziału, wzywające do podpisania tej odpowiedzi, było nieuzasadnione, co oznacza, że pozostawienie tego pisma bez rozpoznania wobec rzekomego nieuzupełnienia jego braków nie miało odpowiedniej podstawy prawnoprocesowej. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 § 2 i 198 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji.