II OSK 1718/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krystyna Borkowska sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary sędzia del. WSA Leszek Kamiński (spr.) Protokolant: Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 26/08 w sprawie ze skargi "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy: 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od D. A. kwotę 150 zł. (słownie: sto pięćdziesiąt złotych) na rzecz [...] Sp. z o.o. tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 26 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 26/28, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpatrzeniu skargi [...] Spółki z o.o. w Krakowie, zw. dalej Spółką, na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...], dotyczącą ustalenia warunków zabudowy uchylił zaskarżoną decyzję. W motywach wyroku Sąd Wojewódzki powołał się na następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. Prezydent Miasta Krakowa na wniosek Spółki ustalił warunki zabudowy dla budowy sześciu budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej jako kontynuację zabudowy osiedla domów mieszkalnych wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr 264/9, 264/10, 264/11, 264/12, 264/13, 264/15, 264/16, 260/1, 262, 263/2, 266/42 obr. 42 Podgórze przy ul. [...] w Krakowie. W załączniku nr 1 do decyzji określającego warunki zabudowy terenu oraz wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej w punkcie II 4c w odniesieniu do dostępu do drogi publicznej stwierdzono, że teren planowanej inwestycji ma pośredni dostęp do drogi publicznej (ul. Skośnej) poprzez drogę dojazdową z działki nr 266/42 i z działki 267/7 (ul. [...]). Wskazano, że użytkowanie ww. drogi dojazdowej należy zapewnić poprzez uzyskanie tytułu współwłasności lub ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Organ I instancji w uzasadnieniu podał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie dwukrotnie uchylało decyzje wydawane przez organ I instancji w przedmiotowej sprawie (decyzję z dnia 11 lipca 2006 r. i z dnia 21 marca 2007 r.). Obecna decyzja została wydana po usunięciu uchybień wskazanych przez organ odwoławczy w zakresie właściwego ustalenia stron postępowania. W ocenie organu przesłanki określone w art. 61 ust. 1 cyt. ustawy zostały spełnione. Odwołanie od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie wniósł D. A., zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.), zw. dalej u.p.z., poprzez przyjęcie, iż pośredni dostęp do drogi publicznej jest wystarczający w rozumieniu wskazanej ustawy, oraz naruszenie art. 10, 29 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz.1071 ze zm.) zw. dalej k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia [...] listopada 2007 r., znak: [...], na podstawie art. 1 ust. 2, art. 2 pkt 1, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z. oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i odmówiło ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego. Kolegium podzieliło zarzut odwołującego się, odnośnie braku odpowiedniego dostępu do drogi publicznej. Dostęp ten, w ocenie organu, nie może bowiem być warunkowy, uzależniony od spełnienia przez inwestora określonych warunków w przyszłości, musi istnieć w dacie wydawania decyzji. Dojazd do inwestycji od ul. Skośnej (droga gminna) ma odbywać się przez działki nr 266/42 i 267/7, tj. ul. [...]. Inwestor posiada udział we własności działki 266/42, natomiast nie zostały ustalone zasady użytkowania działki nr 267/7, która, jak wynika z akt sprawy (pismo Wydziału Gospodarki i Ochrony Środowiska z dnia 2 listopada 2005 r., k. 77 akt), ma charakter drogi wewnętrznej, a jej właścicielem jest Gmina Kraków. Inwestor, mimo zwrócenia przez organ uwagi na konieczność uregulowania tej kwestii, nie uczynił nic w tym kierunku. Tym samym, zdaniem organu, podzielić należy stanowisko odwołującego się, że nie istnieje połączenie inwestycji z drogą publiczną przez drogę wewnętrzną, a także nie została ustanowiona służebność drogowa. Wobec niespełnienia wszystkich warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z. zasadne było wydanie decyzji negatywnej. Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów odwołania, organ stwierdził, że słuszny jest zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. wskazując, że organ I instancji nie zawiadomił stron o zebraniu materiału w sprawie i o możliwości zapoznania się z nim. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję wniosła Spółka zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z. poprzez przyjęcie, że przedmiotowa nieruchomość nie ma dostępu do drogi publicznej, a także naruszenie art. 7 i 136 k.p.a. poprzez brak podjęcia odpowiednich kroków zmierzających do ustalenia stanu faktycznego oraz naruszenie art. 8 k.p.a. polegające na prowadzeniu postępowania w sposób powodujący utratę zaufania wnioskodawcy do organów administracji, poprzez uzasadnianie wydawanych w tej samej sprawie orzeczeń w sposób ze sobą sprzeczny, jak też naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się w kwestii dowodów i materiałów dotyczących dostępu do drogi publicznej. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd Wojewódzki, uchylając wyrokiem z dnia 26 marca 2009 r. powyższą decyzję, wskazał przede wszystkim, iż przepisy o postępowaniu w sprawach administracyjnych nie przewidują związania organu poprzednio wyrażanymi poglądami, nie sposób jednak nie zauważyć, że kardynalna zmiana tych poglądów nie sprzyja realizacji zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. Samo jednak naruszenie przez organ odwoławczy zasady zaufania, polegające na przyjęciu innego od formułowanego w poprzednich decyzjach kasacyjnych poglądu, nie przesądza o niezgodności z prawem wydanej decyzji. O ile ostatecznie przyjęte stanowisko nie jest wadliwe, to opisanego uchybienia nie można określić jako mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tylko zaś takie może, wedle przepisu art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zw. dalej p.p.s.a., prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji. Sąd Wojewódzki podkreślił, iż organ odwoławczy odstąpił od dwukrotnie wcześniej prezentowanego i szczegółowo uzasadnianego poglądu o spełnieniu warunku dostępu do drogi publicznej, czyniąc to w niezmienionych okolicznościach sprawy i przede wszystkim bez uprzedniego wezwania inwestora do wyjaśnienia powstałych wątpliwości. Poprzednio Kolegium uznało, że warunek dostępu do drogi publicznej jest spełniony, stwierdzając, że działka nr 267/7 stanowi własność Gminy Kraków i użytkowanie tej działki należy uzgodnić w Wydziale Skarbu Miasta UMK. Braku tego "uzgodnienia" nie postrzegało jednak jako przeszkody w wydaniu pozytywnej decyzji. Skoro, zdaniem organu, zachodziła potrzeba wykazania w inny niż akceptowany dotychczas sposób uprawnienia do korzystania z drogi wewnętrznej, to stronie należało to umożliwić. Wydanie decyzji odmownej bez zakomunikowania stronie potrzeby wyjaśnienia tej kwestii (poprzez np. przedłożenie stosownych dokumentów) nastąpiło z istotnym naruszeniem art. art. 7, 10 i 77 k.p.a. Skład orzekający w sprawie podzielił pogląd organu II instancji, iż w załączniku do decyzji organu I instancji dostęp do drogi publicznej został wadliwie opisany. Zastrzeżenie to jednak zredagowane zostało tak, że nie wiadomo, czy dotyczy obu działek tworzących "drogę dojazdową" (266/42, której współwłaścicielem jest skarżący i 267/7 - własności Miasta), czy tylko jednej z nich. Ta ostatnia wątpliwość jest o tyle uzasadniona, że cytowany zapis załącznika sformułowany został w związku z pismem Wydziału Gospodarki i Ochrony Środowiska Urzędu Miasta Krakowa z dnia 2 listopada 2005 r., w którym opisano dostęp do ulicy Skośnej poprzez "działkę 266/42, której użytkowanie należy uzgodnić z właścicielem poprzez uzyskanie tytułu współwłasności lub ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej" oraz "działkę 267/7, której użytkowanie należy uzgodnić z Wydziałem Skarbu Miasta". Opisana powyżej wada decyzji organu I instancji zdaniem Sądu Wojewódzkiego, mogła być jednak wyeliminowana w inny sposób, niż miało to miejsce w sprawie niniejszej. Wojewódzki Sąd podzielił stanowisko Kolegium co do tego, że w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym "dostęp do drogi publicznej" oznacza prawnie i faktycznie zagwarantowaną możliwość komunikacji pomiędzy terenem inwestycji, a drogą publiczną, nie dostrzegł jednak w kontrolowanej sprawie tych wątpliwości, które stały się przyczyną odmowy ustalenia warunków. Wskazano, iż według poczynionych przez organy ustaleń drogą publiczną, do której ma być zagwarantowany dostęp jest ul. Skośna. Tę ulicę z terenem inwestycji łączy będąca drogą wewnętrzną usytuowaną na działce nr 267/7 należącej do Gminy Miejskiej Kraków ul. [...] i dalej, stanowiąca "drogę dojazdową" działka nr 266/42, której inwestor jest współwłaścicielem. Podniósł, iż nie ma wątpliwości, że inwestor, jako współwłaściciel, dysponuje prawem dojazdu przez działkę nr 266/42 i w tym zakresie wyrażany przez SKO pogląd, w przeciwieństwie do poglądu dotyczącego ul. [...], Sąd w całości akceptuje. Zgodnie z art. 2 pkt 14 u.p.z., dostęp do drogi publicznej to bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Stosownie zaś do art. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe, są drogami wewnętrznymi. Ulica [...] nie jest zaliczona do żadnej z kategorii dróg publicznych, jest więc drogą wewnętrzną. Działka stanowiąca tę drogę jest jednak własnością gminy (Miasta Kraków), której organ (Prezydent) wydaje decyzję o ustaleniu warunków zabudowy. Wydział Skarbu Miasta nie jest odrębnym od Gminy podmiotem, lecz jedynie komórką organizacyjną Urzędu Miasta o określonym zakresie działania. Określenie, czy i na jakich zasadach droga wewnętrzna stanowiąca własność gminy może być wykorzystywana jako dostęp do drogi publicznej dla terenu nowej inwestycji, jako uprawnienie właścicielskie, należy do gminy. Jeśli więc organ gminy, wydając decyzję o ustaleniu warunków zabudowy, sam określa dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną, to kierowane do inwestora żądanie przedłożenia "uzgodnień" tej kwestii z komórką organizacyjną urzędu gminy nie ma podstaw prawnych. W takiej sytuacji przyjąć należy, że nie istnieją prawne przeszkody w korzystaniu z dostępu do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną stanowiącą własność Miasta. Sąd Wojewódzki, dokonując kontroli zaskarżonej decyzji dostrzegł też inne wadliwości decyzji, w tym nieokreślenie granic obszaru analizowanego. Przedstawienie w załączniku jedynie linii zabudowy, bez odniesienia jej do terenu analizowanego, nie jest przedstawieniem pełnego "wyniku analizy" w części graficznej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego D. A. reprezentowany przez pełnomocnika skarżącego L. Ś., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 61 ust. 1 u.p.z. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że "wydanie przez Prezydenta Miasta Krakowa decyzji ustalającej warunki zabudowy jest wystarczającym tytułem prawnym zapewniającym inwestorowi dostęp do drogi publicznej" w rozumieniu art. 61 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 14 u.p.z. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że inwestor nie posiada faktycznie i prawnie zagwarantowanego dostępu do drogi publicznej w sposób jaki wymaga tego ustawa. Nie jest bowiem spełniony warunek bezpośredniości graniczenia przedmiotowych działek z drogą publiczną. Na działce nr 267/7 nie została wydzielona żadna droga wewnętrzna ani też nie została na rzecz inwestora ustanowiona żadna służebność gruntowa dająca mu prawo do korzystania z przedmiotowej działki. Nadmieniono, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest nakierowana na tworzenie stosunków prawnorzeczowych, lecz na ustalenie przesłanek faktycznych i prawnych w jakich możliwa jest ta zabudowa. W skardze podzielono stanowisko Kolegium, które uznało, że wniosek inwestora nie spełnia przesłanek do uzyskania pozytywnej decyzji ustalającej warunki zabudowy. Podkreślono, że skoro przedmiotowe działki nie posiadały dostępu do drogi publicznej, obowiązkiem organu Samorządowego Kolegium Odwoławczego było właśnie uchylenie decyzji ustalającej warunki zabudowy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów usprawiedliwiających uchylenie zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny, jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli, Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to zatem, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie okoliczności uzasadniających nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i uznał, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw. W świetle art. 174 powołanej ustawy, skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (ust. 1), a nadto przez naruszenie przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (ust. 2). Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 61 ust. 1 u.p.z. poprzez jego błędną wykładnię, a to przez uznanie, że wydanie przez Prezydenta Miasta Krakowa decyzji ustalającej warunki zabudowy jest wystarczającym tytułem prawnym zapewniającym inwestorowi dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 14 u.p.z. Tak sformułowany zarzut nie mieści się w granicach powołanej podstawy prawnej, tj. błędnego rozumienia przez wyrokujący Sąd Wojewódzki zastosowanego prawidłowo przepisu. Istotą dokonywanej przez Sąd interpretacji przepisów jest przeprowadzanie ich wykładni czyli określanie sposobu rozumienia. Zarzut błędnej wykładni powinien zatem wskazywać, na czym wykładnia przepisu dokonana przez Sąd Wojewódzki polegała, jaki błąd w tym procesie popełnił Sąd, a także jakie powinno być, zdaniem skarżącego, prawidłowe znaczenie analizowanego przepisu. Sformułowanie zatem w ramach powyższej podstawy prawnej zarzutu, że wydanie przez Prezydenta Miasta Krakowa decyzji ustalającej warunki zabudowy jest wystarczającym tytułem prawnym zapewniającym inwestorowi dostęp do drogi publicznej, nie dość, że nie znajduje żadnego odzwierciedlenia w uzasadnieniu wyroku, gdyż Sąd Wojewódzki nigdzie nie użył takiego sformułowania, to nie odpowiada wskazanym wyżej wymaganiom formułowania zarzutu błędu wykładni prawa. Sąd Wojewódzki nie dokonywał też wykładni przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z., nie było bowiem takiej potrzeby, gdyż definicja legalna dostępu do drogi publicznej zawarta w art. 2 pkt 14 u.p.z., na którą powołał się Sąd Wojewódzki jest jasna i nie pozostawiająca wątpliwości interpretacyjnych, podobnie jak definicje określające drogę wewnętrzną w art. 1 w zw. z art. 8 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z tymi definicjami, drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych (art. 1 ustawy o drogach publicznych) oraz, że drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe, są drogami wewnętrznymi. Zasadnie zatem Sąd Wojewódzki przyjął, że droga położona wewnątrz osiedla mieszkaniowego, a będąca własnością Miasta Krakowa, której to ulicy nadano nazwę, jest drogą wewnętrzną. Jak zauważył Sąd Wojewódzki, art. 2 pkt 14 u.p.z. stanowi, że przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej samej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności. Zauważyć trzeba, że w dyspozycji tego przepisu użyto alternatywy rozłącznej (spójnik lub). Bezpośredni dostęp do drogi publicznej może mieć zatem miejsce albo przez drogę wewnętrzną, albo przez ustanowienie odpowiedniej służebności. Kwestię tę zasadnie podniesiono w odpowiedzi na skargę kasacyjną, złożoną przez Spółkę Jeśli zatem istnieje już droga wewnętrzna mająca charakter powszechnie dostępnej dla wszystkich ulicy, której nadano nazwę [...] to brak jest podstaw do tego, aby twierdzić, że nowe zamierzenie inwestycyjne korzystające z dostępu do drogi publicznej przez tę ulicę wymaga ustanowienia odpowiedniej służebności, której celem byłoby utworzenie dostępu do drogi publicznej (w rozumieniu art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Por. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2010 r., sygn. akt 1337/09. Z tych wszystkich względów, uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.