I OSK 912/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant asystent sędziego Konrad Młynkiewicz po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. I. S.A. w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 208/09 w sprawie ze skargi E. I. S.A. w Kielcach na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej oddala skargę kasacyjną. Prezydent Miasta Krakowa decyzją z [...] listopada 2004 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 63 ust. 2, art. 64 w związku z art. 4 pkt 9 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) orzekł o ustaleniu dodatkowej opłaty rocznej za rok 2004, wynoszącej 10% wartości nieruchomości gruntowej, w kwocie 455.300,60 zł obciążającej [...] S.A. z siedzibą w K., jako użytkownika wieczystego nieruchomości gruntowej, stanowiącej własność Gminy Miejskiej Kraków, oznaczonej jako działki nr: działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni 2200 m2, oraz działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni 1940 m2, objętych księgą wieczystą KW nr [...], położonych w obrębie [...], jednostka ewidencyjna P., z tytułu niedotrzymania dodatkowego terminu zabudowy przedmiotowej nieruchomości gruntowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z [...] marca 2005 r. znak Kol. Odw. [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 29 maja 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 666/05, po rozpoznaniu sprawy ze skargi spółki [...] S.A., na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] marca 2005 r. znak Kol. Odw. [...], oddalił skargę. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 5 grudnia 2008 r. sygn. akt I OSK 1867/07, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej spółki [...] S.A., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że sformułowany zarzut naruszenia przepisów postępowania nie zmierzał do podważenia ustaleń faktycznych przyjętych w podstawie zaskarżonego wyroku. Nie kwestionując ustaleń faktycznych zarzucono, że sporządzone pisemne uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów określonych w art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił zarzuty skargi kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pominął podnoszony zarzut naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego. Ograniczył się do stwierdzenia, że zarzuty skargi w zakresie naruszenia prawa materialnego koncentrują się na nieprawidłowej, zdaniem strony skarżącej procedurze poprzedzającej nałożenie opłaty oraz obciążaniu jej tą opłatą. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, iż Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do zarzutu skarżącej, która twierdziła, że skoro warunkiem nałożenia dodatkowej opłaty rocznej było zaistnienie i niedotrzymanie przez użytkownika wieczystego trzech terminów określonych w art. 62 ust. 1 i 4 oraz w art. 63 ust. 1 to w tej sprawie warunek ten nie został spełniony. Nieprawidłowe jest bowiem ustalenie, organu drugiej instancji, że pominięto termin przedłużony i od razu wyznaczono termin dodatkowy oraz, że wniosek użytkownika wieczystego z dnia 20 lutego 2002 r. dotyczył wyznaczenia terminu dodatkowego, a nie przedłużonego, zaś do ustalenia dodatkowej opłaty rocznej wystarczy trzykrotne rozstrzygnięcie o terminach, zaś bez znaczenia jest okoliczność o jakich terminach jest mowa. Nie ustosunkowano się również do zarzutu dotyczącego formy rozstrzygnięcia w przedmiocie terminów przedłużonych i dodatkowych, a mianowicie, czy powinno to nastąpić w formie aktu notarialnego oraz jakie byłyby konsekwencje jej niezachowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyjaśnienie tych kwestii mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powinny one być zatem przedmiotem dokonanej przez Sąd pierwszej instancji kontroli, a wynik tego badania winien znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia wyroku. Pisemne motywy zaskarżonego wyroku wymogom tym w pełnienie nie odpowiadają. Nieprawidłowe uzasadnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zaskarżonego wyroku uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie merytorycznej oceny zasadności pozostałych zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego. Na obecnym etapie postępowania odniesienie się do nich jest bowiem przedwczesne. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku powinien odnieść się do wszystkich podniesionych w skardze zarzutów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 26 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 208/09, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] S.A. w K. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] marca 2005 r. nr Kol. Odw. [...] w przedmiocie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że uchylając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 29 maja 2007 r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że skarga kasacyjna nie kwestionująca ustaleń faktycznych jest uzasadniona bowiem Sąd I instancji – pominął podnoszony w skardze zarzut naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego; – nie odniósł się do zarzutu, że warunkiem nałożenia dodatkowej opłaty rocznej było zaistnienie i niedotrzymanie przez użytkownika wieczystego trzech terminów określonych w art. 62 ust. 1 i 4 oraz w art. 63 ust. 1; – nie odniósł się do zarzutu dotyczącego formy rozstrzygnięcia w przedmiocie terminów przedłużonych i dodatkowych. Sąd analizując przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowych przyjął, że można wyodrębnić trzy rodzaje terminów: 1) termin, o którym mowa w art. 62 ust. 1 i 2 – umownie zwany terminem pierwotnym, 2) termin, o którym mowa w art. 62 ust. 4 – umownie zwany terminem przedłużonym, 3) termin, o którym mowa w art. 63 ust. 1 – umownie zwany terminem dodatkowym. Sąd wywodził, że redakcja powołanych przepisów różni się, bowiem art. 62 ust. 4 stanowi, że "Termin, o którym mowa w ust. 1, może być przedłużony na wniosek użytkownika wieczystego, jeżeli nie mógł być dotrzymany z przyczyn niezależnych od użytkownika". Natomiast art. 63 ust. 1 stanowi, że "W razie niedotrzymania terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej, o których mowa w art. 62, właściwy organ może wyznaczyć termin dodatkowy". W pierwszym przypadku, mówi się, że termin może być przedłużony na wniosek użytkownika wieczystego, w drugim stanowi się, że właściwy organ może wyznaczyć termin dodatkowy. Terminologiczna różnica ma tu istotne znaczenie dla formy w jakiej ma nastąpić wyznaczenie terminu przedłużonego i dodatkowego. Termin przedłużony prowadzi do zmiany umowy o ustanowieniu wieczystego użytkowania i w związku z tym, dotyka sfery cywilnoprawnej co decyduje o tym, że musi tu być zachowana forma zastrzeżona dla zasadniczej czynności prawnej bo czynność dokonana bez zachowania tej formy jest nieważna (forma ad solemnitatem – art. 73 § 2 w zw. a art. 77 § 1 k.c.). A więc termin przedłużony ustanawiany jest w formie aktu notarialnego. Inaczej jest z terminem dodatkowym – w tym przypadku ustawa upoważnia właściwy organ (art. 4 pkt 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami) do wyznaczenia terminu dodatkowego. Właściwy organ jednostronnie bez wniosku wyznacza dodatkowy termin. W takim przypadku wyrażenie woli następuje w formie jaką przewiduje statut gminy. Powyższe ogólne uwagi, przeniesione na grunt sprawy pozwalają na następujące konstatacje. 1) zgodnie z umową z dnia 13 października 1998 r., termin rozpoczęcia zabudowy upłynął z dniem 13 października 2000 r., a termin zakończenia zabudowy upłynął z dniem 13 października 2002 r., 2) wnioskiem z dnia 22 lutego 2002 r., poprzednik prawny strony skarżącej – [...] Sp. z o.o. wystąpiła o ustalenie terminu dodatkowego i Zarząd Miasta Krakowa przychylając się do wniosku uchwałą Nr [...] z dnia [...] września 2002 r., opartą o przepis art. 63 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalił dodatkowy termin zakończenia zabudowy do 31 grudnia 2003 r., 3) ani termin pierwotny, ani termin ustalony uchwałą z dnia [...] września 2002 r., nie został dotrzymany, 4) późniejsze wnioski o prolongatę terminu składane przez poprzednika prawnego, jak i samą stronę skarżącą nie zostały uwzględnione. Sąd przyjął stanowisko, że dla ważności oświadczenia woli w przedmiocie terminu przedłużonego – konieczne jest zachowanie formy aktu notarialnego, a więc skoro ta forma nie została zachowana – przeto nie nastąpiło przedłużenie terminu. Sąd wskazał na potrzebę wyjaśnienia treści uchwały Nr [...] z [...] września 2002 r., ustalającą dodatkowy termin zakończenia zabudowy do 31 grudnia 2003 r. Chodzi o to, że uchwała ta oparta została na przepisie art. 63 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. A więc czy chodzi tu o termin przedłużony czy dodatkowy. Odpowiedź na to pytanie jest istotna gdyż strona skarżąca i organ II instancji w tym zakresie różnią się zasadniczo. I tak, strona skarżąca zarzuca, że nie jest możliwe wyznaczenie terminu dodatkowego bez wcześniejszego rozpatrzenia wniosku w przedmiocie terminu przedłużonego. Organ II instancji stoi na stanowisku, że dla wyznaczenia terminu dodatkowego nie jest konieczne wyznaczenie terminu przedłużonego, o którym w sprawie nie decydowano, gdyż wniosek użytkownika "o stosowne przesunięcie terminów rozbiórki budynków i zakończenie budowy hotelu o okres trzech lat" załatwiono wyznaczając termin dodatkowy. Sąd zwrócił uwagę na fakt, iż skoro wyznaczenie terminu dodatkowego może nastąpić bez wniosku strony, to jego wyznaczenie na wniosek nie może mieć skutku, iż oświadczenie woli o wyznaczeniu terminu dodatkowego jest nieważne. Można wskazać wiele przykładów gdy organy podejmują działania z urzędu ale w oparciu o inicjatywę strony czy innego podmiotu. W sprawie treść uchwały z dnia [...] września 2002 r., ustalająca dodatkowy termin, jest znana wieczystemu użytkownikowi i w żaden sposób nie reaguje on ani przeciwko formie, ani przeciwko treści, a zadowala się tylko dalszymi wnioskami o prolongatę terminu. Mylne powołanie podstawy prawnej, samo przez się nie decyduje o nieważności aktu. Z tego można wyprowadzić prosty wniosek, że intencja organu jest znana wieczystemu użytkownikowi i taki stan rzeczy aprobuje. Zgodnie z ogólnymi regułami wykładni, nie można wyciągać korzystnych dla siebie skutków z własnego zaniechania. Sąd wywodził, że można rozpatrywać dwie sytuację, pierwszą, w której uzna się, że uchwała z dnia [...] września 2002 r., ustalająca dodatkowy termin, w istocie rzeczy jest oświadczeniem woli o terminie przedłużonym (art. 62 ust. 4) oraz drugą, w której uzna się, że uchwała ta jest aktem o wyznaczeniu terminu dodatkowego. Z uwagi na to, że – jak to powiedziano wyżej – dla wyznaczenia terminu przedłużonego potrzeba jest forma szczególna, to skoro nie została ona zachowana – oświadczenie woli jest nieważne. A więc patrząc pod kątem jej skuteczności, można ją traktować tak – jak to czyni organ II instancji – jako akt ustalający dodatkowy termin. I to rozumowanie jest zdaniem Sądu prawidłowe. O ile strona skarżąca chce dowodzić, że dla wszczęcia postępowania o ustalenie dodatkowych opłat konieczne jest zachowanie wszystkich terminów, o których mówią przepisy art. 62 i 63 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to w ocenie Sądu takie rozumowanie jest wadliwe. Wszystkie terminy o jakich mowa w cytowanych przepisach są terminami fakultatywnymi o czym dobitnie świadczy ich treść (art. 62 ust. 4 – "Termin, o którym mowa w ust. 1, może być przedłużony..."; art. 63 ust. 1 "W razie niedotrzymania terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej, o których mowa w art. 62, właściwy organ może wyznaczyć termin dodatkowy"). Zwrot z art. 63 ust. 2 "W przypadku niedotrzymania terminów, o których mowa w ust. 1 oraz w art. 62" – dotyczy sytuacji gdy choćby jeden z trzech terminów nie został zachowany. Tak więc dla wszczęcia postępowania w sprawie dodatkowych opłat wystarczy niezachowanie tylko terminu pierwotnego. Tym bardziej można wszcząć postępowanie gdy nie zostaną zachowane terminy pierwotny i dodatkowy. Zgodnie z art. 62 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami termin zabudowy może być przedłużony na wniosek użytkownika wieczystego, jeżeli nie mógł być dotrzymany z przyczyn niezależnych od użytkownika. Z przepisu tego wypływa wniosek, że okoliczności stanowiące przyczyny niedotrzymania przez użytkownika wieczystego terminu zabudowy nieruchomości mają tylko znaczenie dla terminu przedłużonego. Okoliczność ta nie ma żadnego znaczenia dla terminu dodatkowego i wyznaczenie terminu dodatkowego zależy wyłącznie od uznania organu i nie jest związane z kwestią ewentualnego braku zawinienia użytkowania wieczystego. Wyznaczenie terminu dodatkowego zależy wyłącznie od uznania organu i nie jest związane z kwestią ewentualnego braku zawinienia użytkowania wieczystego. Co więcej, z art. 63 ust. 2, stanowiącego podstawę prawną dla ustalenia dodatkowej opłaty, żadną miarą nie wynikają inne, niż tylko uchybienie terminu, przesłanki zastosowania normy przez organ. W szczególności zaś nie wynika z tego przepisu ani żadnego innego, aby ustalenie dodatkowej opłaty rocznej było zależne od braku, czy stopnia zawinienia użytkownika wieczystego w niedotrzymaniu terminu zabudowy. Dodatkowa opłata roczna nie jest karą za zawinione zaniechanie, lecz stanowi konsekwencję obiektywnie stwierdzonego faktu bezskutecznego upływu terminu do zagospodarowania nieruchomości, z którą to konsekwencją użytkownik wieczysty winien się liczyć. Nie można podzielić zarzutu skargi, że zaskarżona decyzja narusza prawo procesowe a w szczególności art. 10 § 1, art. 77 § 1, 107 § 3, 75 § 1, 7 oraz 30 § 4 w związku z art. 123 § 1 i § 2 k.p.a. Sąd wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny nie zakwestionował stanowiska Sądu I instancji zawartego w tej mierze w uzasadnieniu uchylonego wyroku z dnia 29 maja 2007 r. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie zawiera tego rodzaju naruszeń prawa procesowego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Nie można podzielić zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. – strona skarżąca brała czynny udział w postępowaniu – jako następca prawny spółki [...] Sp. z o.o. –zorientowana była w przebiegu postępowania, czego najlepszym dowodem jest fakt, że sama składa wnioski o "prolongatę" terminu. Skarżąca spółka nie wskazuje zresztą jakie wpływ na rozstrzygnięcie sprawy miało twierdzone przez nią naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Nie do końca zrozumiały jest zarzut naruszenie "art. 77 § 1 k.p.a. poprzez jego nieuwzględnienie i przyjęcie, że prowadzenie postępowania dowodowego po wydaniu decyzji nie skutkowało naruszeniem art. 77 § 1 k.p.a." Cytowany przepis nakazuje organowi administracji publicznej wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Orzekające organy uczyniły zadość temu przepisowi. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji – szczegółowo zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. – czyni ustalenia (zresztą nie kwestionowane przez skarżącą spółkę) i analizuje materiał dowodowy. Nie można podzielić zarzutu skargi naruszenia art. 75 § 1, art. 7 (w tym także art. 6, 8 i 9 k.p.a.). Zarzuty te związane są z brakiem ustaleń winy w niedotrzymaniu terminu. Na temat winy Sąd wypowiedział się w niniejszym uzasadnieniu. Niepodzielenie przez organ poglądu strony nie decyduje o naruszeniu przepisów prawa procesowego. W ocenie Sądu nieporozumieniem jest stawianie zarzutu naruszenia – art. 30 § 4 k.p.a. w związku z art. 123 § 1 i § 2 k.p.a. – polegające na niedokonaniu postanowieniem zmiany strony w trakcie postępowania w sytuacji gdy doszło do wstąpienia w trakcie postępowania podmiotu niebędącego wcześniej stroną. Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje wydawania "postanowienia o zmianie stron postępowania". O tym kto jest stroną postępowania decyduje prawo materialne (art. 28 k.p.a.), a obowiązkiem organu jest jedynie zawiadomienie podmiotu, że toczy się postępowanie, które może dotyczyć jego interesu prawnego. W sprawie skarżąca spółka brała udział w postępowaniu więc w żadnym przypadku nie można uznać aby zostały naruszone przepisy postępowania w tym zakresie. W tym stanie rzeczy skoro dokonana kontrola nie wykazała aby zaskarżona decyzja, czy poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszały prawo, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd oddalił skargę. [...] z siedziba w K. wniosło od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparło na zarzutach: 1) naruszenia prawa materialnego, tj. art. 62 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm., zwanej dalej u.g.n.) oraz art. 63 ust. 1 i 2 u.g.n., poprzez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, tj. przyjęcie, że uchwała Zarządu Miasta Krakowa nr [...] z dnia [...] września 2002 r. stanowiła wyznaczenie terminu dodatkowego, a nie terminu przedłużonego, 2) naruszenia prawa materialnego, tj. art. 62 ust. 1, 2 i 4 u.g.n. oraz art. 63 ust. 1 u.g.n., poprzez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, tj. przyjęcie, że wyznaczenie terminu dodatkowego nie wymaga uprzedniego wyznaczenia terminu przedłużonego, 3) naruszenia przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy w związku z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) oraz art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), poprzez niewyeliminowanie z obrotu błędnej decyzji organu administracyjnego, tj. decyzji wydanej bez umożliwienia skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Na tych podstawach wnosiła o: 1) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, 2) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, ewentualnie o 1) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie w całości wydanych w niniejszej sprawie: decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] marca 2005 r. (Kol. Odw. [...]) oraz decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] listopada 2004 r. ([...]), 2) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono, że w rozumowaniu Sądu pojawił się błąd. Zgodzić się należy ze stanowiskiem, że wyznaczenie terminu przedłużonego wymaga dla swej skuteczności formy aktu notarialnego, to wskutek niezachowania tej formy wyznaczenie takie było czynnością nieważną. Nieuprawnione jest jednak twierdzenie, że jeśli uchwała nie mogła stanowić wyznaczenia terminu przedłużonego, to należy postrzegać jako naruszenie terminu dodatkowego. Skoro pewna czynność jest nieważna, to nie oznacza to jeszcze, że staje się ona automatycznie inną czynnością. Uprawnione jest twierdzenie, że mamy tutaj nieudaną próbę wyznaczenia terminu przedłużonego oraz brak wyznaczenia terminu dodatkowego. Wywodzono, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło art. 10 § 1 k.p.a. Naruszenie obowiązku wysłuchania uniemożliwiło wskazanie niewłaściwej procedury w kwestii terminów. Prezydent Miasta Krakowa w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu przedstawił ustalenia w zakresie niedochowania terminów z przyczyn zależnych od inwestora. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Zarzut naruszenia art. 62 ust. 1, 2, 4 oraz art. 63 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) nie jest zasadny. Zgodnie z art. 62 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami "W umowie oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste ustala się sposób i termin jej zagospodarowania, w tym termin zabudowy, zgodnie z celem, na który nieruchomość gruntowa została oddana w użytkowanie wieczyste (ust. 1). Jeżeli sposób zagospodarowania nieruchomości gruntowej polega na jej zabudowie, ustala się termin rozpoczęcia lub termin zakończenia zabudowy (ust. 2). Termin, o którym mowa w ust. 1, może być przedłużony na wniosek użytkownika wieczystego, jeżeli nie mógł być dotrzymany z przyczyn niezależnych od użytkownika (ust. 4)". Według art. 63 ust. 1 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami "w razie niedotrzymania terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej, o których mowa w art. 62, właściwy organ może wyznaczyć termin dodatkowy". W zaskarżonym wyroku Sąd przeprowadził prawidłową wykładnię tych przepisów, przy uwzględnieniu art. 63 ust. 2 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Według art. 63 ust. 2 "W przypadku niedotrzymania terminów, o których mowa w ust. 1 oraz w art. 62, mogą być ustalone dodatkowe opłaty (...)". Art. 63 ust. 2 wprowadza expressis verbis rozdzielenie terminów, terminu o którym stanowi art. 63 ust. 1 oraz terminu, o którym stanowi art. 62. Termin, o którym stanowi art. 62 ust. 1 i ust. 2 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, wynika ze stosunku zobowiązaniowego i może nastąpić wyłącznie w wyniku umowy pomiędzy stronami. Nie można zatem z czynności jednostronnej, jaką jest uchwała Zarządu Miasta Krakowa z [...] września 2002 r. nr [...] wywodzić, że doszło do wyznaczenia terminu przedłużonego. Z regulacji art. 63 ust. 1 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi "W razie niedotrzymania terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej, o której mowa w art. 62, właściwy organ może wyznaczyć termin dodatkowy" nie ma podstaw do wyprowadzenia, że obligatoryjna jest kolejność wyznaczenia terminów: termin pierwotny wyznaczony w umowie o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste (art. 62 ust. 1), – termin przedłużony (art. 62 ust. 4), – termin dodatkowy (art. 63 ust. 1). W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że art. 63 ust. 2 przez oddzielne odniesienie się do terminów, o których mowa w ust. 1 oraz w art. 62 – dodatkowe opłaty roczne można ustalić w każdym przypadku niedotrzymania terminu, czy to pierwotnego, czy też przedłużonego, wreszcie dodatkowego. Nie można wywodzić na tej podstawie, że wyznaczenie terminu dodatkowego musi być poprzedzone wyznaczeniem terminu przedłużonego. Przedłużenie terminu następuje w formie czynności cywilnoprawnej, która jest wynikiem zgodnego oświadczenia woli dwóch stron umowy. Brak zgody jednej ze stron nie może być podstawą do kwestionowania prawidłowości decyzji administracyjnej. Wyznaczenie terminu dodatkowego jest czynnością jednostronną organu, użytkownik nie ma uprawnienia do żądania czynności organu, który działa z urzędu, bez lub niezależnie od wniosku użytkownika. Czynności tej nie ma podstaw do uzależnienia od podjęcia czynności cywilnoprawnej, o której stanowi art. 62 ust. 4 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 19 ust. 1 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) i art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W sprawie nie zostały naruszone przepisy prawa procesowego, których następstwem było wadliwe ustalenie stanu faktycznego. Faktu wadliwego ustalenia stanu faktycznego nie podnosi i nie wywodzi w skardze kasacyjnej. Zarzutu postanowionego w skardze kasacyjnej naruszenia przepisów prawa materialnego nie można łączyć z naruszeniem art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego "Organ administracji publicznej obowiązany jest zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań". Zasada czynnego udziału strony nie obejmuje wykładni przepisów prawa materialnego, do której powołany jest organ administracji publicznej. Wykładnia art. 62 ust. 1, 2 i 4 oraz art. 63 ust. 1 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami została przeprowadzona przez organ I i II instancji, w tym co do obowiązku wyznaczenia terminu przedłużonego. W stadium postępowania odwoławczego, organ odwoławczy ustala stan faktyczny na podstawie materiału dowodowego zebranego przez organ I instancji. Organ odwoławczy może przeprowadzić wyłącznie uzupełniające postępowanie dowodowe (art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego). W skardze kasacyjnej nie zarzucono, że naruszono art. 10 § 1 w związku z art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego. W zaskarżonym wyroku Sąd dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.