II SA/Gd 847/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2009 r. na rozprawie sprawy ze skargi A Sp. z o. o. na zarządzenie pokontrolne Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 21 sierpnia 2008 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązków w zakresie ochrony środowiska 1. uchyla zaskarżone zarządzenie pokontrolne, 2. określa, że zarządzenie nie może być wykonane, 3. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego A Sp. z o. o. w P. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zarządzeniem pokontrolnym z dnia 21 sierpnia 2008r. Nr [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska działając na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2007r. Nr 44, poz. 287 z późn. zm.) i w oparciu o wyniki kontroli interwencyjnej przeprowadzonej w dniu 21 sierpnia 2008r. w Bazie Paliw nr 21 w D. A Sp. z o.o. zarządził wykonanie badań środowiska gruntowo-wodnego w miejscu powstania w dniu 20 sierpnia 2008r. wycieku oleju napędowego z uszkodzonego rurociągu morskiego na terenie Bazy Paliw nr 21 D. Części B w polu pracy zbiornika magazynowego nr 7. Jednocześnie nałożono obowiązek przedłożenia wyników oceny skali zanieczyszczenia oraz kompleksowej informacji o działaniach podjętych celem usunięcia skutków wycieku w terminie do dnia 26 września 2008r. Nadto nakazano niezwłoczne dokonanie zgłoszenia Wojewodzie wycieku substancji ropopochodnych w trybie art. 11 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007r o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie oraz przekazywanie organowi wszelkich informacji związanych z usuwaniem skutków wycieku. W uzasadnieniu zarządzenia stwierdzono, że przeprowadzona kontrola interwencyjna wykazała, że w dniu 20.08.2008 r. około godz. 1800, nastąpił wyciek oleju napędowego z rurociągu morskiego na terenie Bazy Paliw nr 21 D. w Części C Bazy, w polu tacy zbiornikowej zbiornika nr 7. Do wycieku doszło na skutek uszkodzenia (wyrwania) krućca wraz z częścią ściany w/w rurociągu. Na dzień 21.08.2008 r. A Sp. z o.o., nie było jeszcze w stanie ustalić ile oleju napędowego wyciekło z rurociągu. Zgromadzoną w obniżeniach tacy przy zbiorniku nr 7 mieszaninę oleju napędowego i wody deszczowej zbierano do pojemników plastikowych. Do czasu kontroli zebrano 90 m3 i wywieziono do zbiornika stalowego w Części C Bazy. W wyniku podjętej przez zakładowe służby ratowniczo-techniczne akcji ratowniczej zabezpieczono uszkodzony rurociąg dokonując zakołkowania odwiertu. Wyciekające paliwo zanieczyściło drogę gruntową na długości około 50 m, przyległy rów odwadniający oraz powierzchnię gruntu przy zbiorniku nr 7 (w obrębie dna i obwałowań tacy przeciwrozlewowej) na powierzchni kilkuset metrów kwadratowych. Organ stwierdził, że w związku z możliwością wystąpienia zanieczyszczenia wód gruntowych w rejonie wycieku, konieczne jest wykonanie szczegółowych badań środowiska gruntowo-wodnego w miejscu zdarzenia, celem określenia zasięgu obszaru objętego skażeniem i zakresu prac rekultywacyjnych. Zgodnie z obowiązującą od dnia 30.04.2007 r. ustawą o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz.U. Nr 75, poz. 493) warunki przeprowadzenia działań naprawczych należy uzgodnić z organem ochrony środowiska, w tym przypadku z Wojewoda. Organ wskazał, że zarządzenie wydał nadto w oparciu o art. 7, art. 141, art.146 ust. 1pkt 2, art. 246 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006r., nr 129, poz. 902 ze zm.) oraz art. 11 i 13 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie ( Dz. U. Nr 75, poz. 439). Pismem z dnia 9 września 2008r. A Sp. z o.o. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa w zarządzeniu pokontrolnym z dnia 21 sierpnia 2008r. poprzez stwierdzenie bezskuteczności czynności wskazanych w przedmiotowym zarządzeniu względem wzywającego, uznanie czynności nakazanych w przedmiotowym zarządzeniu za skuteczne względem B S.A., uznanie, że A jest władającym w rozumieniu art. 6 pkt 12 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie w związku z art. 3 pkt 44 Prawa ochrony środowiska, zaś B S.A. jest podmiotem korzystającym ze środowiska w rozumieniu art. 6 pkt 9 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie w związku z art. 3 pkt 20 Prawa ochrony środowiska. W odpowiedzi na powyższe wezwanie Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska pismem z dnia 23 września 2008r. podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wskazał przy tym, że zgodnie z przepisami ustawy z dnia 13 kwietnia 2007r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie podmiotem korzystającym ze środowiska prowadzącym działalność stwarzającą ryzyko szkody w środowisku jest w przedmiotowym przypadku A Sp. z o.o. Wyciek oleju napędowego w dniu 20 sierpnia 2008r. nastąpił bowiem z rurociągu eksploatowanego przez ten podmiot. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł A Sp. z o.o. domagając się uchylenia zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego w całości jako naruszającego prawo. W uzasadnieniu skargi skarżąca spółka stwierdziła, że brak jest podstaw faktycznych i prawnych do uznania jej za wyłączny podmiot ponoszący odpowiedzialność, jako podmiot korzystający ze środowiska na podstawie ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie. W opinii skarżącej odpowiedzialność ta spoczywa wyłącznie na sprawcy szkody w środowisku, ewentualnie solidarnie na A i sprawcy szkody. Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy w zaistniałej sytuacji faktycznej status podmiotu korzystającego ze środowiska i podmiotu ponoszącego odpowiedzialność za tą szkodę ma tylko skarżąca - A, czy też status taki posiada również inny podmiot, który był odpowiedzialnym za teren, na którym doszło do zdarzenia powodującego szkodę w środowisku. W opinii skarżącej okolicznością wymagająca szczególnego podkreślenia jest fakt, iż do przedmiotowego zdarzenia doszło na terenie budowy protokolarnie przejętym przez B S.A., będącą generalnym wykonawcą zadania inwestycyjnego pod nazwą "Uszczelnianie tac zbiorników naziemnych w Bazie Paliw Nr 21 w D.". Mając powyższe na uwadze za błędne uznać należy skierowanie zarządzenia pokontrolnego oraz nałożenie obowiązków w nim wskazanych wyłącznie na A, a tym samym uznanie tylko A za podmiot korzystający ze środowiska. Efektem tego błędu jest całkowite pominięcie w toku przedmiotowego postępowania sprawcy awarii oraz generalnego wykonawcy inwestycji, który protokolarnie przejął teren budowy. Powyższe z kolei skutkuje naruszeniem przepisów, które legły u podstaw wydania przedmiotowego zarządzenia pokontrolnego, tj. przepisów ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie oraz Prawa ochrony środowiska. Zgodnie z ustaleniami faktycznymi w dniu 20 sierpnia 2008 roku ok. godz. 18.00 operator koparki pracujący na rzecz B S.A., [...] - wykonawcy zadania inwestycyjnego pt. "Uszczelnienie tac zbiorników naziemnych w Bazie Paliw Nr 21 w D." realizowanego na podstawie umowy z dnia 18 października 2007 roku, uszkodził rurociąg olejowy 0 600 mm łączący część A z częścią B Bazy w miejscu położonym na terenie części B. W tym czasie nie było tłoczenia produktu, a na skutek ciśnienia statycznego wynikającego z ukształtowania terenu, po którym biegnie rurociąg nastąpił wyciek oleju napędowego. Ciśnienie oraz uszkodzenie rurociągu spowodowało wyciek oleju na skarpę oraz do rowu odwadniającego teren Bazy. Z powyższego wynika, iż do zdarzenia doszło na terenie budowy protokolarnie przejętym przez B S.A. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie wskazując, że zarządzenie skierowane zostało do właściwego adresata tj. podmiotu korzystającego ze środowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. W niniejszej sprawie zostało zaskarżone zarządzenie pokontrolne wydane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (tj. Dz.U. z 2007r. Nr 44, poz. 287 z późn. zm.). Nadto organ wskazał jako podstawy wydania zarządzenia art. 7, art. 141, art.146 ust. 1pkt 2, art. 246 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006r., nr 129, poz. 902 ze zm.) oraz art. 11 i 13 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie ( Dz. U. Nr 75, poz. 439). Kompetencje Inspekcji Ochrony Środowiska określa art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2007r., nr 44, poz. 287 ze zm.). Do zadań Inspekcji Ochrony Środowiska należy między innymi kontrola przestrzegania przepisów o ochronie środowiska i racjonalnym użytkowaniu zasobów przyrody, kontrola przestrzegania decyzji ustalających warunki korzystania ze środowiska oraz zakresu, częstotliwości i sposobu prowadzenia pomiarów wielkości emisji, kontrola eksploatacji instalacji i urządzeń chroniących środowisko przed zanieczyszczeniem, podejmowanie decyzji wstrzymujących działalność prowadzoną z naruszeniem wymagań związanych z ochroną środowiska lub naruszeniem warunków korzystania ze środowiska, a także wykonywanie innych zadań określonych odrębnymi przepisami. Przy wykonywaniu kontroli przestrzegania wymagań ochrony środowiska inspektor uprawniony jest między innymi do wstępu na teren nieruchomości, pobierania próbek, przeprowadzania niezbędnych badań lub wykonywania innych czynności kontrolnych w celu ustalenia na terenie kontrolowanej nieruchomości, w obiekcie lub jego części, stanu środowiska oraz oceny tego stanu w świetle przepisów o ochronie środowiska, a także indywidualnie określonych w decyzjach administracyjnych warunków wykonywania działalności wpływającej na środowisko, oceny sposobu eksploatacji instalacji lub urządzeń, w tym środków transportu, oceny stosowanych technologii i rozwiązań technicznych, żądania pisemnych lub ustnych informacji oraz wzywania i przesłuchiwania osób w zakresie niezbędnym dla ustalenia stanu faktycznego, żądania okazania dokumentów i udostępnienia wszelkich danych mających związek z problematyką kontroli, oceny sposobu wykonywania pomiarów emisji, ilości pobranej wody oraz odprowadzanych ścieków przez jednostkę prowadzącą pomiary, w tym poprawności sposobu pobierania i analizy próbek. Stosownie do art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991r. o Inspekcji Ochrony Środowiska na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może: 1) wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej; 2) wydać na podstawie odrębnych przepisów decyzję administracyjną; 3) wszcząć egzekucję, jeżeli obowiązek wynika z mocy prawa lub decyzji administracyjnej. Z ust. 2 tegoż artykułu wynika natomiast, że kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń. Stosownie do art. 7 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska ( Dz. U. z 2008 r., nr 25, poz. 150 ze zm.) kto powoduje zanieczyszczenie środowiska, ponosi koszty usunięcia skutków tego zanieczyszczenia. Art. 141 ust. 1 tej ustawy stanowi, że eksploatacja instalacji lub urządzenia nie powinna powodować przekroczenia standardów emisyjnych. Art. 146 ust. 1 stanowi natomiast, że prowadzący instalację oraz użytkownik urządzenia są obowiązani do zapewnienia ich prawidłowej eksploatacji polegającej w szczególności na: 1) stosowaniu paliw, surowców i materiałów eksploatacyjnych zapewniających ograniczanie ich negatywnego oddziaływania na środowisko; 2) podejmowaniu odpowiednich działań w przypadku powstania zakłóceń w procesach technologicznych i operacjach technicznych w celu ograniczenia ich skutków dla środowiska. Zgodnie zaś z art. 246 ust. 1 w razie wystąpienia awarii wojewoda, poprzez komendanta wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej i wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, podejmie działania i zastosuje środki niezbędne do usunięcia awarii i jej skutków, określając w szczególności związane z tym obowiązki organów administracji i podmiotów korzystających ze środowiska. O podjętych działaniach wojewoda informuje marszałka województwa (ust. 2). Wskazać w tym miejscu jednakże należy na art. 247 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, który stanowi, że w razie wystąpienia awarii wojewódzki inspektor ochrony środowiska może w drodze decyzji: 1) zarządzić przeprowadzenie właściwych badań dotyczących przyczyn, przebiegu i skutków awarii; 2) wydać zakazy lub ograniczenia w korzystaniu ze środowiska. Decyzji, o której mowa w ust. 1, nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności (ust.2). Art. 7a ustawy Prawo ochrony środowiska stanowi przy tym, że do bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku i do szkody w środowisku w rozumieniu ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. Nr 75, poz. 493 ze zm.) stosuje się przepisy tej ustawy. Ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie określa zasady odpowiedzialności za zapobieganie szkodom w środowisku i naprawę szkód w środowisku. Z art. 13 tej ustawy wynika, że podmiot korzystający ze środowiska uzgadnia warunki przeprowadzenia działań naprawczych z organem ochrony środowiska. Uzgodnienie warunków przeprowadzenia działań naprawczych następuje w drodze decyzji określającej: 1) stan, do jakiego ma zostać przywrócone środowisko; 2) zakres i sposób przeprowadzenia działań naprawczych; 3) termin rozpoczęcia i zakończenia działań naprawczych. Powyższe przepisy przywołane w zaskarżonym zarządzeniu regulują różne sytuacje poczynając od zwykłej kontroli przestrzegania przepisów o ochronie środowiska (ustawa z dnia 20 lipca 1991r. o Inspekcji Ochrony Środowiska) , poprzez usuwanie skutków zanieczyszczenia środowiska (ustawa o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie), aż do usuwania poważnej awarii (ustawa Prawo ochrony środowiska). Zarządzenie pokontrolne wydawane w trybie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska adresowane jest do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej i ma na celu wyeliminowanie wskazanych naruszeń przepisów o ochronie środowiska, które stwierdzone zostały przez organ podczas kontroli. Z akt administracyjnych, jak również odpowiedzi na skargę wynika, że zdarzenie z dnia 20 sierpnia 2008r. zarejestrowane zostało jako poważna awaria. W tej sytuacji w ocenie Sądu należało zastosować tryb postępowania właściwy dla usuwania awarii i jej skutków. Brak było natomiast podstaw do nałożenia obowiązków dotyczących usuwania skutków awarii w trybie zarządzenia pokontrolnego wydanego w oparciu o art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2007r. Nr 44, poz. 287 z późn. zm.). Wprawdzie w końcowej części zaskarżonego zarządzenia organ wskazał szereg przepisów innych ustaw, jednakże nie zmienia to faktu, że w niniejszej sprawie organ podjął rozstrzygnięcie w formie zarządzenia pokontrolnego na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. Wskazać w tym miejscu należy również na wyrok z dnia 28 lutego 2007r, wydany w sprawie IV SA/Wa (LEX nr 326271), w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że jeśli organ uznał, iż istnieje konieczność nałożenia na stronę obowiązków w związku z zaistnieniem awarii to nie mógł dokonać konkretyzacji tych obowiązków w drodze zarządzenia pokontrolnego ale winien był wydać decyzję na podstawie art. 247 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.) lub zwrócić się, w trybie art. 30 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2002 r. Nr 112, poz. 982 ze zm.), do starosty o wydanie decyzji na podstawie art. 362 ust. 1 ustawy o ochronie środowiska. Sąd podziela w całości pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powyższym wyroku. Zaskarżone zarządzenie zapadło zatem z naruszeniem przepisu art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991r. o Inspekcji Ochrony Środowiska. Z uwagi na powyższe spór między stronami dotyczący ustalenia podmiotu korzystającego ze środowiska nie znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił zaskarżone zarządzenie na podstawie art. 146 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wobec uwzględnienia skargi Sąd na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania przyjmując stosownie do treści art. 205 § 2 tej ustawy, że na koszty te składa się uiszczony przez skarżącego wpis sądowy oraz koszty zastępstwa procesowego.