VIII SA/Wa 634/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda /sprawozdawca/, Sędzia WSA Artur Kot, Protokolant Krzysztof Koziara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2009 r. sprawy ze skargi Gminy J. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie zgody na sprzedaż nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków oddala skargę. Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] sierpnia 2008 roku stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy w J. z dnia [...] lipca 2008 roku nr [...] w sprawie przeznaczenia do sprzedaży nieruchomości będącej własnością Gminy J. Rozstrzygnięcie powyższe zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Rada Gminy w J. w dniu [...] lipca 2008 roku podjęła uchwałę o przeznaczeniu do sprzedaży nieruchomości, stanowiącej zespół parkowo – pałacowy o łącznej powierzchni [...] ha wpisany do rejestru zabytków, będącej własnością Gminy J. Jako podstawę prawną uchwały wskazano art. 18 ust.2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym oraz art. 37 ust. 1 i 2, 68 ust.3 ustawy z 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami. Przepis art. 37 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami odsyła do art. 34 , z którego wynika, iż w przypadku zbywania nieruchomości osobom fizycznym i prawnym pierwszeństwo w ich nabyciu przysługuje m. in . najemcom lokalu mieszkalnego o ile najem nawiązany został na czas nieoznaczony. Jak wynika z protokołu z sesji Rady Gminy J. z [...] lipca 2008 roku obiekt parkowo – pałacowy zamieszkały jest przez siedem rodzin zajmujących wyodrębnione lokale mieszkalne, które poinformowane zostały o prawie pierwokupu zajmowanych mieszkań z przynależną częścią gruntu. W przypadku skorzystania najemców z przysługującego im prawa pierwokupu dojdzie do podziału zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru zabytków, jakim jest przedmiotowy pałac z parkiem. W takim przypadku , zgodnie z treścią art. 36 ust 1 pkt 8 ustawy z 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami niezbędnym jest uzyskanie zgody Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków a zgody takiej nie uzyskano, w związku z czym uchwała w § 1 pkt 1 narusza obowiązujący stan prawny, dlatego należało orzec o uchyleniu uchwały w tym zakresie. Wyrażona przez Radę Gminy J. w niniejszej uchwale w § 1 pkt 2 zgoda na obniżenie bonifikaty z 50 % na 5 % od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ustawy o gospodarce nieruchomościami , co do której jako podstawę prawną wskazano art. 68 ust. 3 w/w ustawy również narusza obowiązujący system prawny. Przepis ten nie daje podstaw do wydania aktu o charakterze generalnym, odnoszącego się do ogólnie określonego kręgu podmiotów , co niewątpliwie czyni uchwała w punkcie 2 wyrażając zgodę na obniżenie bonifikaty, bez jednoczesnego wskazania na rzecz jakich podmiotów udzielono bonifikaty. Wobec faktu, iż przedmiotowa uchwała w całości narusza obowiązujące regulacje prawne orzeczono o jej uchyleniu w całości. Ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe rozstrzygniecie nadzorcze wystąpiła Gmina J. Zarzuciła naruszenie art. 37 ust. 1 i 2 oraz art. 68 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami i wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia Wojewody. W uzasadnieniu skargi podniosła w szczególności, iż wobec negatywnej opinii Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków co do podziału działki nr 358 – parku, możliwa jest jedynie sprzedaż albo całej nieruchomości jednemu nabywcy wyłonionemu w drodze przetargu bądź lokatorom, którzy korzystając z prawa pierwszeństwa nabędą na własność wyodrębniony lokal mieszkalny wraz z ułamkowym udziałem w części nieruchomości nie podlegającej podziałowi. Wyodrębnienie lokali mieszkalnych i ustalenie ułamkowych części własności gruntu nie wiąże się z geodezyjnym podziałem nieruchomości. Rada Gminy wyrażając zgodę na sprzedaż nieruchomości daje Wójtowi Gminy możliwość wszczęcia procedury przetargowej. Czas od podjęcia uchwały do podania wykazu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży do publicznej wiadomości jest okresem w którym organ wykonawczy dokonuje wymaganych uzgodnień i uzyskuje pozwolenia wynikające m.in. z art.13 ust.4 cyt. ustawy. Prawidłowa interpretacja art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami prowadzi do wniosku, iż ustawodawcy chodziło o przypadek, gdy w wyniku ewentualnego podziału nieruchomości dochodzi do fizycznego wyodrębnienia części powierzchni gruntu, która w wyniku podjętych w przyszłości czynności prawnych może stanowić samodzielną nieruchomość gruntową, zaś Wójt Gminy nie przewiduje dokonania takiego podziału. Skarżący podniósł także, iż zgoda na obniżenie bonifikaty dotyczy konkretnej nieruchomości , jej wyceny dokonano wcześniej o czym Rada Gminy była poinformowana. Nie jest możliwe wskazanie w uchwale konkretnego nabywcy , bowiem nie jest on znany na tym etapie postępowania, a warunkiem koniecznym i przy ogłoszeniu przetargu i przy sprzedaży bezprzetargowej jest wskazanie bądź ceny wywoławczej, bądź wartości lokalu mieszkalnego wraz z wartością ułamkowej części wspólnej nieruchomości. Z powyższego wynika, iż wyrażona przez Radę Gminy zgoda nie ma charakteru generalnego, nie stanowi prawa miejscowego i ma odniesienie do konkretnego nabywcy nieruchomości. W odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując dotychczas zaprezentowana argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego w stopniu mogącym mieć pływ na wynik sprawy. W sprawie niniejszej kluczowym dla jej rozstrzygnięcia jest przesądzenie, czy w razie skorzystania przez najemców zamieszkujących budynek pałacowy z przysługującego im prawa pierwszeństwa w nabyciu lokali mieszkalnych w drodze bezprzetargowej – art. 37 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm. ) - dalej ugn - i nabycia przez nich na własność wyodrębnionego lokalu mieszkalnego wraz z udziałem w nieruchomości, dojdzie do podziału nieruchomości. Jak wynika bowiem z treści art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ( Dz. U. Nr 162, poz. 1568) – dalej ustawa o ochronie zabytków - dokonanie podziału zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru , a takim zabytkiem nieruchomym wpisanym do rejestru zabytków jest przedmiotowa nieruchomość, wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, którego nie uzyskano – okoliczność bezsporna w sprawie niniejszej. Określenie "podział nieruchomości" nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę. Kwestię podziału nieruchomości regulują art. 92 – 100 ugn oraz rozporządzenie Rady Ministrów z 7 grudnia 2004 roku w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości ( Dz. U. Nr 268, poz. 2663 ). Zgodnie z art. 46 § 1 k.c. nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności, jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Ta ustawowa definicja nieruchomości pozwala wyodrębnić nieruchomości gruntowe, budynkowe i lokalowe. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczące podziałów nieruchomości winny być stosowane z uwzględnieniem definicji nieruchomości z k.c. Powołane przepisy o podziale nieruchomości dotyczą nieruchomości gruntowych i budynkowych , nie dotyczą zaś nieruchomości lokalowych. Podział lokalu jako odrębnej nieruchomości regulują przepisy ustawy z 24 czerwca 1994 roku o własności lokali t. j. Dz. U. z 2000 r., Nr 80, poz.903 ze zm.) dalej u. wł. lok. Treść art. 46 § 1 k.c., a w szczególności sformułowanie, iż nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności pozwala stwierdzić, że o części powierzchni ziemskiej jako nieruchomości można mówić wówczas , gdy nastąpi jej wydzielenie z otaczających ją gruntów w taki sposób, aby możliwa była jej identyfikacja jako samodzielnego przedmiotu własności. Dla wyjaśnienia definicji "podział nieruchomości" istotne znaczenie ma treść art. 96 ust. 3 i 99 ugn. Pierwszy z nich stanowi, iż podział nieruchomości polegający na wydzieleniu wchodzących w jej skład działek gruntu, odrębnie oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków, nie wymaga decyzji zatwierdzającej podział, czyli nie jest tu potrzebny tzw. podział geodezyjny rozumiany jako czynność mająca na celu wydzielenie z istniejącej jednej działki ewidencyjnej dwóch lub więcej nowo utworzonych działek ewidencyjnych. Sformułowanie " podział nieruchomości polegający na wydzieleniu wchodzących w jej skład działek " bezspornie wskazuje, że chodzi tu o podział nieruchomości. Skoro nie wchodzi w rachubę podział geodezyjny, to chodzić może jedynie o podział prawny rozumiany jako czynność prawna mająca na celu przeniesienie przez dotychczasowego właściciela prawa własności części swojej nieruchomości na inną osobę. Oznacza to, że ustawodawca używa pojęcia " podział nieruchomości" w znaczeniu zarówno podziału geodezyjnego, jak i podziału prawnego. Taki sam wniosek wynika z analizy art. 99 ugn, w którym sformułowanie " podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem" oznacza podział geodezyjny , a sformułowanie " przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału" oznacza podział prawny. Jak wynika z art. 3 ust.1 ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali w razie wyodrębnienia własności lokali właścicielowi lokalu przysługuje udział w nieruchomości wspólnej jako prawo związane z własnością lokali. Jest to szczególna odmiana własności ułamkowej zwana współwłasnością przymusową. Z chwilą wyodrębnienia, ustanowienia odrębnej własności, choćby jednego lokalu mieszkalnego dochodzi do powstania w danej nieruchomości budynkowej podziału i powstania kilku nieruchomości. Mianowicie następuje wyodrębnienie lokalu, który staje się odrębną nieruchomością. Poza tym dochodzi do powstania nieruchomości wspólnej, obejmującej elementy wspólne budynku. Dotychczasowy właściciel budynku traci wyłączność na dysponowanie tymi elementami wspólnymi budynku i prawem do gruntu w tym sensie, że nie może bez zgody właściciela pierwszego – a i następnych właścicieli – lokalu, samodzielnie zadysponować tym wspólnym prawem w zakresie przekraczającym udział związany z lokalami niewyodrębnionymi. Tak więc wyodrębnienie choćby jednego lokalu danej nieruchomości wywołuje podział prawny nieruchomości – budynku i gruntu – w ten sposób, że powstaje odrębna nieruchomość tzw. wspólna oraz prawo do gruntu. Formalnie ta wspólna nieruchomość nie jest wyodrębniona, prawnie jednak ona istnieje i dysponowanie nią podlega ograniczeniom związanym ze współwłasnością. Odrębna własność lokalu, bez względu na sposób jej ustanowienia, wymaga konstytutywnego wpisu do księgi wieczystej, o jej powstaniu decyduje więc wpis. Założenie księgi wieczystej oznacza, że jest tyle nieruchomości ile jest ksiąg wieczystych, ponieważ - zgodnie z art. 24 ustawy o księgach wieczystych i hipotece ( t. j. Dz. U. z 2001 r., Nr 124, poz.1361 ze zm.) – dla każdej nieruchomości prowadzi się odrębna księgę wieczystą, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej / orzeczenie SN z 28 lutego 2003 r., II CKN 1306/00 – Biul. SN 8/03,, str. 8/ . Księga wieczysta jest zatem czynnikiem wyodrębniającym nieruchomość w rozumieniu art. 46 § 1 k.c. W świetle powyższych rozważań zarzuty skargi podnoszące, iż skoro nie dojdzie do geodezyjnego podziału nieruchomości, to nie można mówi o jej podziale, nie mogą się ostać bowiem w sprawie niniejszej ma miejsce podział prawny nieruchomości. W art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie zabytków nie ma mowy o geodezyjnym podziale zabytku nieruchomego , a o podziale zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru, przez który to podział, co wykazano wyżej, rozumieć należy także podział prawny. Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody w części dotyczącej § 1 pkt 1 uchwały stwierdzające, iż uchwała w tym zakresie jest sprzeczna z prawem i jako taka nieważna – art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ( t. j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591) jest prawidłowe. W § 1 pkt 2 uchwały Rada Gminy wyraziła zgodę na obniżenia bonifikaty z 50% do 5 % od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ugn. Jak wynika z art. 68 ust. 3 ugn cenę nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków obniża się o 50 %, z tym że właściwy organ może za zgoda rady gminy podwyższyć lub obniżyć te bonifikatę. Udzielenie takiej bonifikaty jest możliwe - jak stanowi art. 68 ust. 1 w/cyt ustawy - jeżeli nieruchomość jest sprzedawana określonym w tym przepisie podmiotom lub na określone cele. Tak więc zgoda na udzielenie bonifikaty powinna zdaniem Sądu obejmować nie tylko sam fakt udzielania bonifikaty, ale również jej zakres. Takiego zakresu udzielenia zgody na obniżenie bonifikaty nie zawarto w przedmiotowej uchwale, co powoduje, iż pozostaje ona w sprzeczności z powołanym już art. 68 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Konsekwencją tego jest konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w tym zakresie na podstawie art. 91 ustawy o samorządzie gminnym. Zaskarżone rozstrzygnięcie Wojewody [...] jest więc zasadne. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 ustawy z 25 lipca 2002 roku prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. ) orzekł jak w wyroku. ----------------------- 1