I OSK 831/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska (spr.) Protokolant Monika Aksamit- Zienkiewicz po rozpoznaniu w dniu 4 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Powiatu w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 marca 2009 r. sygn. akt IV SA/Wr 49/09 w sprawie ze skargi B. D. na uchwałę Zarządu Powiatu w L. z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 27 marca 2009 r., sygn. akt IV SA/Wr 49/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uwzględnił skargę B. D. na uchwałę Zarządu Powiatu w L. z dnia [...] kwietnia 2007 r. [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora [...] Liceum Ogólnokształcącego i stwierdził niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Zarząd Powiatu w L. uchwałą z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] odwołał B. D. ze stanowiska dyrektora [...] Liceum Ogólnokształcącego w L. z dniem [...] kwietnia 2007 r. W podstawie prawnej uchwały powołano art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). W uzasadnieniu uchwały wskazano, że przyczyną odwołania B. D. ze stanowiska dyrektora jest niewykonanie decyzji Dolnośląskiego Kuratora Oświaty z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] uchylającej decyzję dyrektora szkoły z dnia [...] marca 2007 r. w sprawie skreślenia M. S. – ucznia klasy [...] ww. Liceum, z listy uczniów w związku z usunięciem ucznia w dniu [...] kwietnia 2007 r. z zajęć lekcyjnych, ponadto szereg naruszeń prawa w stosunku do zatrudnionych nauczycieli skutkujących dezorganizacją pracy szkoły oraz naruszenie przepisów dotyczących gospodarki finansowej szkoły. Przywołano również fakt, że w dniu [...] kwietnia 2007 r. Dolnośląski Kurator Oświaty wydał pozytywną opinię w sprawie odwołania B. D. ze stanowiska dyrektora [...] Liceum Ogólnokształcącego w L. w trakcie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Powyższą uchwałę B. D. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W uzasadnieniu skargi podał, że decyzja Dolnośląskiego Kuratora Oświaty z dnia [...] marca 2007 r. została przesłana do [...] LO w L. faxem w dniu [...] marca 2007 r. około godz. 14.40. Wskazał, iż w dniu [...] kwietnia 2007 r. przed godziną 8.00 przesłał faxem do Dolnośląskiego Kuratora Oświaty pismo, w którym zwrócił uwagę na wydanie decyzji przez nieuprawnioną osobę i prosił o zajęcie w tej sprawie stanowiska na piśmie. Jednocześnie, także faxem, poinformował o sprawie Ministra Edukacji Narodowej oraz dyrektora Departamentu Nadzoru Oświatowego MEN. Skarżący wskazał, iż Dolnośląski Kurator Oświaty nie odpowiedział na jego pismo z dnia [...] kwietnia 2007 r. W związku z powyższym, po otrzymaniu oryginału decyzji, w dniu [...] kwietnia 2007 r., stosując się do decyzji Dolnośląskiego Kuratora Oświaty, ponownie zbadał sprawę i wydał decyzję [...] ., która w dniu [...] kwietnia 2007 r. w godzinach porannych, przed posiedzeniem Zarządu Powiatu w L., została wysłana na adres rodziców ucznia M. S. Skarżący wyjaśnił, iż niemożliwe było wpisanie M. S. na listę uczniów szkoły po dostarczeniu decyzji Dolnośląskiego Kuratora Oświaty, z tego względu, że w międzyczasie dokumenty ucznia zostały odesłane pocztą na jego adres domowy. W tej sytuacji, zdaniem skarżącego, nieuprawnione jest twierdzenie jakoby naruszył prawo, nie wykonując decyzji Dolnośląskiego Kuratora Oświaty. B. D. wskazał na nieobiektywną jego zdaniem postawę Starosty, który już w dniu [...] lutego 2007 r., nie mając żadnych ku temu podstaw publicznie oświadczył, że podejmie kroki zmierzające do odwołania go ze stanowiska dyrektora [...] Liceum Ogólnokształcącego. Według skarżącego, zarówno Dolnośląski Kurator Oświaty, jak i Starosta zataili przed nim treść pism, uniemożliwiając mu udzielenie wyczerpującej informacji w sprawie. Dalej podał, że w dniu [...] kwietnia 2007 r. Starosta zwrócił się na piśmie do Dolnośląskiego Kuratora Oświaty o pozytywne zaopiniowanie wniosku o jego odwołanie. Skarżący podniósł, że w sytuacji, gdy Starosta w dniu [...] kwietnia 2007 r. był poza L., a w dniu [...] kwietnia 2007 r. był zajęty wręczaniem odznaczeń oraz nieoficjalnym spotkaniem po owej uroczystości, nie miał możliwości szczegółowego zbadania sprawy. Powyższe wskazuje na to, że skierowane do Dolnośląskiego Kuratora Oświaty pismo w sprawie pozytywnego zaopiniowania wniosku o odwołanie dyrektora zostało przesłane bez dostatecznego zbadania sprawy. W ocenie skarżącego zarówno Dolnośląski Kurator Oświaty, jak i Starosta dopuścili się rażącego naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7 – 10. Zwrócił uwagę, iż członkowie Zarządu Powiatu także nie mieli możliwości dokładnego zbadania sprawy przed podjęciem zaskarżonej uchwały, albowiem posiedzenie Zarządu Powiatu zostało zwołane przez Starostę w dniu [...] kwietnia 2007 r. w godzinnych porannych. Dopiero wówczas członkowie Zarządu Powiatu zapoznali się z porządkiem obrad oraz niekompletnymi materiałami w sprawie odwołania dyrektora. Skarżący podniósł, że Zarząd Powiatu zignorował informacje i materiały przedstawione przez Wiceprzewodniczącego Rady Powiatu L., który wskazywał na brak przesłanek merytorycznych i prawnych do podjęcia uchwały o odwołaniu dyrektora LO oraz na społeczne konsekwencje takiej decyzji. Skarżący zarzucił organowi, iż w uzasadnieniu uchwały nie podał konkretnych przykładów rzekomego naruszenia prawa w stosunku do zatrudnionych nauczycieli, jak i konkretnych przypadków rzekomego naruszenia przepisów dotyczących gospodarki finansowej szkoły. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z powodu uchybienia terminu do wniesienia skargi, ewentualnie o oddalenie skargi, zarzucając brak interesu prawnego do zaskarżenia uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 29 stycznia 2008 r., sygn. akt IV SA/Wr 335/07, oddalił skargę B. D. W motywach rozstrzygnięcia stwierdził, że brak legitymacji skarżącego do wniesienia skargi nie pozwala na dokonanie oceny, czy uchwała o odwołaniu skarżącego z funkcji dyrektora szkoły spełniała wymogi kompetencyjne, proceduralne i materialne opisane w przepisach prawa. Wskazał jednocześnie, że możliwość obrony interesu własnego przed sądem pracy przez nauczyciela odwołanego ze stanowiska dyrektora liceum ogólnokształcącego uchwałą zarządu powiatu podjętą na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty wyklucza możliwość dochodzenia ochrony tego interesu przed sądem administracyjnym w trybie art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Powyższy wyrok B. D. zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Uwzględniając jego skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 637/08, zaskarżone orzeczenie uchylił i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podzielił zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty w związku z art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, polegający na niezastosowaniu tych przepisów, a w konsekwencji przyjęciu wadliwego poglądu, że odwołanemu ze stanowiska dyrektora szkoły nauczycielowi nie służy legitymacja skargowa do zaskarżenia uchwały organu powiatu z powodu braku interesu prawnego. W ocenie Sądu kasacyjnego sprawa odwołania nauczyciela ze stanowiska dyrektora szkoły jest sprawą z zakresu administracji publicznej wykonywaną przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, zaś uchwała podjęta w tym przedmiocie niewątpliwie dotyka interesu prawnego odwołanego dyrektora szkoły rozumianego jako zobiektywizowana, realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. W konkluzji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarżący jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi w trybie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) przy uwzględnieniu regulacji szczególnej wynikającej z art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu w dniu 18 marca 2009 r. skarżący dołączył do akt sprawy kserokopie prawomocnych wyroków Sądu Rejonowego w L. z dnia [...] lutego 2008 r., sygn. akt [...] oraz Sądu Okręgowego w L. z dnia [...] maja 2008 r., sygn. akt [...], zasądzających na jego rzecz odszkodowanie z tytułu niezgodnego z prawem odwołania z funkcji dyrektora szkoły. Uzasadniając wydany w sprawie wyrok, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w pierwszej kolejności, wskazał iż rozpoznając przekazaną do ponownego rozpoznania sprawę, nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia, bowiem związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny (art. 190 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Obwiązany jest zatem uwzględnić wiążące w tej sprawie stanowisko NSA odnośnie posiadania przez skarżącego legitymacji do kwestionowania przed sądem administracyjnym uchwały odwołującej go ze stanowiska dyrektora szkoły. Przechodząc do kontroli zaskarżonego aktu, Sąd I instancji wyjaśnił, że przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest zasadność natychmiastowego odwołania skarżącego ze stanowiska dyrektora szkoły przez organ prowadzący szkołę, tj. Zarząd Powiatu w L. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowił art. 38 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, zgodnie z którym organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce [...] w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty, [...], może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu dokonał wykładni powołanego przepisu i stwierdził, że ustawodawca zamieścił w nim dwie przesłanki, jedną o charakterze materialnym – istnienie szczególnie uzasadnionej przyczyny, oraz drugą proceduralną – uzyskanie pozytywnej opinii kuratora oświaty, których łączne wystąpienie determinuje możliwość podjęcia rozstrzygnięcia, o jakim mowa w powołanym przepisie. Zdaniem Sądu, odwołanie ze stanowiska dyrektora szkoły należy traktować jako władczą wypowiedź organu administracji w sprawie należącej do zakresu jego działań, zaś uchwała podjęta w tym przedmiocie dotyka interesu prawnego odwołanego dyrektora szkoły rozumianego jako zobiektywizowana, realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Taka konstrukcja prawodawcza wymaga, aby organ podejmujący rozstrzygnięcie w oparciu o przepis art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, uzasadnił w sposób wystarczający podjęte rozstrzygnięcie. Powołując się na orzecznictwo Sądu Najwyższego, Sąd I instancji wskazał, że zarówno ocena, jak i uznanie organu, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze, a następnie odwołuje go z tego stanowiska, nie mogą mieć charakteru dowolnego lub arbitralnego, lecz powinny być dokładnie i szczegółowo wywiedzione i uargumentowane w uzasadnieniu podjętej decyzji (uchwały), zaś wywód ów i argumentacja powinny podlegać wnikliwej kontroli zarówno organów nadzoru jak i sądu. Innymi słowy, jak wyjaśnił Sąd I instancji, to bezpośrednio z aktu odwołania i jego uzasadnienia powinno wynikać, na czym polega szczególne uzasadnienie danego przypadku. Dalej WSA we Wrocławiu wskazał, iż pojęcie "szczególnie uzasadnionego przypadku", użyte w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, powinno być rozumiane wąsko i oznaczać takie sytuacje, w których nie jest możliwe spełnianie przez nauczyciela funkcji kierowniczej, bowiem zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego. Naruszenie prawa przez dyrektora musi być na tyle istotne, iż nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków. Jednocześnie, wedle Sądu, nie ulega wątpliwości, że analiza zachowania dyrektora dokonana przez organ, wymaga rozważenia czy działanie to było dotknięte bezprawnością działania rozumianą jako naruszenie jego obowiązków wynikających z pełnionego stanowiska, a także czy było nacechowane jakąkolwiek postacią winy mieszczącej się w kategorii naruszenia obowiązków pracowniczych. Dotychczasowe rozważania Sąd I instancji odniósł do treści uzasadnienia zaskarżonej uchwały, jako tej części aktu, z którego ma wynikać zasadność podjętego rozstrzygnięcia w kontekście wystąpienia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały przyczyny odwołania skarżącego ze stanowiska, nie pozwalały na przyjęcie, że zaistniała konieczność natychmiastowego przerwania czynności dyrektora szkoły z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego. Za nieuprawnione Sąd uznał w szczególności twierdzenia o niewykonaniu przez dyrektora decyzji organu II instancji, zakwalifikowane przez Zarząd Powiatu w L. jako szczególnie uzasadniony przypadek. W odniesieniu do tej okoliczności Sąd stwierdził, że poza zakresem jego kognicji leży badanie stosunków podległości zachodzących pomiędzy organem nadrzędnym w toku instancji, a organem podległym, a niewątpliwie w takiej roli występował dyrektor szkoły wydający decyzje o skreśleniu ucznia z listy. Jednakże nie budzi wątpliwości Sądu okoliczność, że wydana w sprawie jednostkowa decyzja, jako akt władczy wydany w ramach posiadanych kompetencji w indywidualnej sprawie, nie może w żaden sposób zdezorganizować pracy szkoły, tj. w konsekwencji prowadzić do uniemożliwienia realizacji jej zadań w zakresie nauczania i wychowania. O prawidłowości tego rodzaju stanowiska świadczy, zdaniem Sądu, okoliczność, że decyzja wydawana przez dyrektora szkoły jako organu administracji w zakresie zadań wykonywanych musi mieć oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Zatem wydanie decyzji w oparciu o konkretny przepis prawa, w określonej przepisami prawa procesowego procedurze, nie może być uznane za czynność organu godzącą w porządek prawny. Z drugiej strony niezastosowanie się do wiążących w istocie rzeczy wytycznych organu nie może również być w tym konkretnym przypadku uznane za takie zaniedbanie obowiązków przez dyrektora, które powodowałoby destabilizację pracy szkoły, bądź zagrażałoby interesowi publicznemu. W ocenie Sądu I instancji, wniosków takich w żaden sposób nie można wywieść z analizy akt sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały organ nie wskazał, w jaki sposób stanowisko dyrektora szkoły, w odniesieniu do decyzji organu nadrzędnego, a także ewentualne wydanie przez dyrektora szkoły ponownej decyzji o analogicznej treści, mogłoby spowodować, bądź spowodowało tego rodzaju konsekwencje. Sąd I instancji podkreślił, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodzi faktu wykonania decyzji przez skarżącego jako dyrektora szkoły, skoro po otrzymaniu decyzji kasacyjnej organu II instancji, w dniu 6 kwietnia 2007 r. skarżący wydał ponowną decyzję w tym samym przedmiocie. Sąd zwrócił uwagę, iż dyrektor szkoły po uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania przez organ odwoławczy, zobligowany był wydać kolejną decyzję w sprawie i w tym zakresie obowiązywały go terminy określone w art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności § 3 tego przepisu, zgodnie z którym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy[...]. Mając na uwadze, że sprawa dotycząca relegowania ucznia ze szkoły wymagała przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, Sąd I instancji uznał, że zarzut niewykonania decyzji został postawiony co najmniej przedwcześnie, tym bardziej że w aktach sprawy znajduje się kopia decyzji wydanej w wyniku ponownego rozpoznania sprawy przez Dyrektora [...] Liceum Ogólnokształcącego w L. datowana na dzień [...] kwietnia 2007 r. Inny zaś aspekt dokonanej przez organ prowadzący szkołę oceny zachowania dyrektora szkoły - dla którego oceny Sąd orzekający w niniejszej sprawie posiłkował się także wyrokami Sądów powszechnych wydanych w sprawie skarżącego - również nasuwa w ocenie Sądu wątpliwości. Fakt bowiem podjęcia przez dyrektora szkoły zdecydowanych działań w postaci skreślenia z listy uczniów oraz wyproszenia ucznia z zajęć, w świetle przeprowadzonego w tym zakresie postępowania, dającego efekt w postaci stwierdzenia kontaktów ucznia ze środkami odurzającymi, nie może być uznany za sprzeczny z działalnością dydaktyczną i wychowawczą szkoły. Natomiast w odniesieniu do pozostałych okoliczności zakwalifikowanych przez organ jako szczególnie uzasadniony przypadek, tj. naruszenie prawa w stosunku do zatrudnionych nauczycieli powodujące dezorganizację pracy szkoły oraz naruszenie przepisów dotyczących gospodarki finansowej szkoły, Sąd I instancji uznał, że są to twierdzenia o bardzo wysokim stopniu ogólności, bez jakiegokolwiek bliższego sprecyzowania i podania konkretnych zachowań. Taki stopień ogólności sformułowanych pod adresem skarżącego zarzutów wymyka się spod kontroli Sądu, uniemożliwia bowiem ich prawidłową ocenę. Sąd zauważył, iż wprawdzie w aktach sprawy znajduje się pismo jednego z nauczycieli odnoszące się do faktu wyproszenia ucznia z zajęć szkolnych oraz pismo rodzica tego ucznia, jednakże z uzasadnienia uchwały, nie wynika, aby organ dokonał jakiejkolwiek oceny tego zajścia, szczególnie w kontekście powodów, dla których doszło do tego zdarzenia. Podobnie w odniesieniu do działań dyrektora naruszających, zdaniem organu, prawo w stosunku do nauczycieli, które spowodowały dezorganizację pracy szkoły, nie sposób ocenić wskazanych okoliczności, bowiem w aktach sprawy na dzień wydania badanej uchwały nie przedstawiono jakichkolwiek dowodów, potwierdzających taki stan rzeczy. Również z uzasadnienia samej uchwały nie wynika na czym polegały naruszenia prawa, jak również w jaki sposób doszło do dezorganizacji pracy szkoły, jak również czy miały one wpływ na pracę szkoły. Natomiast złożone dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego dokumenty w postaci skarg nauczycieli na działania dyrektora nie mogą być brane pod uwagę przy ocenie zasadności zastosowania art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, bowiem brak ich w aktach sprawy, a z uzasadnienia uchwały nie wynika, aby przed wydaniem uchwały organ dokonał ich wnikliwej analizy i oceny. Z kolei w odniesieniu do eksponowanych w uzasadnieniu przedmiotowej uchwały kwestii organizacyjnych oraz finansowo – budżetowych, swobodę organu w zakresie kwalifikowania działań dyrektora jako wypełniających przesłankę określoną w przepisie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, ograniczają niewątpliwie przepisy normujące kwestie nadzoru przez organ prowadzący szkołę nad działalnością szkoły. W tym zakresie Sąd zwrócił uwagę na uregulowania zawarte w art. 34 a ustawy o systemie oświaty, zgodnie z którym organ prowadzący szkołę lub placówkę sprawuje nadzór nad jej działalnością w zakresie spraw finansowych i administracyjnych, z uwzględnieniem odrębnych przepisów (ust. 1). W zakresie wymienionym w ust. 1 nadzorowi podlega w szczególności: 1) prawidłowość dysponowania przyznanymi szkole lub placówce środkami budżetowymi oraz pozyskanymi przez szkołę lub placówkę środkami pochodzącymi z innych źródeł, a także gospodarowania mieniem; 2) przestrzeganie obowiązujących przepisów dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy pracowników i uczniów; 3) przestrzeganie przepisów dotyczących organizacji pracy szkoły i placówki (ust. 2) Do wykonywania nadzoru, o którym mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 33 ust. 3 pkt 1 i 2 oraz ust. 4-6 (ust. 3). Odwołanie do przepisów wskazanych w ustępie 3 daje organowi prowadzącemu szkołę - w zakresie zadań nadzorczych - szereg narzędzi quasi procesowych pozwalających wpływać na pracę szkoły w odniesieniu do tych zadań oraz ich weryfikację. Zatem dokonanie oceny szkoły w ramach nadzoru z ramienia organu prowadzącego szkołę, w zakresie działalności określonej w przepisie art. 34 a ust. 2 powinno przybrać odpowiednią formę proceduralną. Zestawiając przywołane regulacje z treścią akt sprawy, Sąd I instancji doszedł do przekonania, że w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów, na podstawie których można byłoby wnioskować o naruszeniu zasad gospodarki finansowej szkoły, czy też dezorganizacji jej pracy. Wprawdzie przepis będący podstawą wydania zaskarżonej uchwały nie reguluje kwestii związanych z postępowaniem dowodowym, jednakże rodzaj zarzutów podniesionych w stosunku do dyrektora szkoły – będącego w zakresie swoich kompetencji niezależnym organem – wymaga, chociażby z punktu widzenia ustrojowego, podjęcia niezbędnych czynności w zakresie, o którym mowa w art. 34 a ustawy o systemie oświaty. Na poparcie swojego stanowiska Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przytoczył pogląd zaprezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 1997 r., sygn. akt II SA/Wr 472/96, wedle którego zaniedbania w zakresie gospodarki finansowej szkoły, polegające na uchybieniach w dziedzinie rachunkowości nie stanowią szczególnie uzasadnionych powodów odwołania osoby z funkcji dyrektora szkoły w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Sąd I instancji odwołał się również do oceny wyrażonej w wyroku Sądu Rejonowego w L. z dnia [...] lutego 2008 r., sygn. akt [...], który w uzasadnieniu także zwrócił uwagę, na fakt, że przyczyny dotyczące zaniedbań finansowych nie zostały skonkretyzowane, co powodowało, że ta przyczyna odwołania została wskazana nazbyt ogólnie, przez co narusza przepisy prawa pracy. W związku z tym nieprawidłowości dotyczące środków finansowych, mogą stanowić podstawę odwołania dyrektora ze stanowiska, tylko po uprzednim wydaniu negatywnej oceny zadań wymienionych w art. 34 a ust. 2 ustawy o systemie oświaty, co w rozpatrywanej sprawie nie miało miejsca. Z przedstawionych powodów Sąd uznał, że zaskarżona uchwała Zarządu Powiatu L. podjęta została z istotnym naruszeniem art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, co w świetle art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, stanowi przesłankę do stwierdzenia jej nieważności. Natomiast, jak podał Sąd, z uwagi na fakt, iż od daty podjęcia zaskarżonej uchwały upłynął więcej niż rok, nie jest możliwe stwierdzenie jej nieważności. Dlatego też Sąd na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 82 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym stwierdził niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Zarząd Powiatu w L. reprezentowany przez radcę prawnego E. M. Pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. Jednocześnie w skardze kasacyjnej zamieścił wniosek o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Autor skargi kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie: I. prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty poprzez przyjęcie, że: a) w przypadku odwołania B. D. ze stanowiska dyrektora [...] Liceum Ogólnokształcącego w L. nie zaszedł określony w art. 38 ust. 1 pkt 2 szczególnie uzasadniony przypadek umożliwiający odwołanie dyrektora szkoły w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia; b) uzasadnienie pozytywnej opinii Dolnośląskiego Kuratora Oświaty we Wrocławiu nie zawiera argumentów pozwalających na uznanie działań dyrektora szkoły za szczególnie uzasadniony przypadek; c) uchwała Zarządu Powiatu w L. nie zawiera wyczerpującego uzasadnienia, pozwalającego na uznanie, że zaszedł szczególnie uzasadniony przypadek. II. przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi: a) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na sprzeczności istotnych ustaleń Sądu z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego w związku z przyjęciem, że Zarząd Powiatu w L. nie przeprowadził w sposób wyczerpujący postępowania wyjaśniającego przed podjęciem uchwały o odwołaniu ze stanowiska dyrektora; b) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na sprzeczności istotnych ustaleń Sądu z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego w związku z przyjęciem, że dyrektor szkoły wykonał decyzję organu II instancji oraz że decyzja ta została wydana zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i zgodnie ze wskazaniami zawartymi w decyzji z dnia [...] marca 2007 r. Dolnośląskiego Kuratora Oświaty we Wrocławiu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono obszerne fragmenty wywodów Sądu I instancji. Omówiono także istotę decyzji opartych na tzw. uznaniu administracyjnym, zwracając uwagę, że taki charakter mają też rozstrzygnięcia podejmowane na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Zdaniem kasatora, sądowa kontrola tego rodzaju orzeczeń obejmuje samo postępowanie poprzedzające jego wydanie, ale już nie rozstrzygnięcie będące wynikiem dokonania przez właściwy organ wyboru jednego z możliwych sposobów rozstrzygnięcia sprawy. Wskazano, iż w przypadku orzeczeń dotyczących odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego, Sąd powinien zbadać czy organ wystąpił i czy uzyskał pozytywną opinię kuratora oświaty, oraz czy w sprawie zostało przeprowadzone postępowanie wyjaśniające dające podstawę do przyjęcia, iż zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, zaskarżona do Sądu uchwała została podjęta przy spełnieniu obydwu opisanych wyżej warunków. Starosta Lubiński przed złożeniem wniosku o odwołanie B. D. ze stanowiska dyrektora [...] Liceum Ogólnokształcącego w L. wystąpił do Dolnośląskiego Kuratora Oświaty we Wrocławiu o wydanie opinii w sprawie odwołania i taka pozytywna opinia w ocenie organu została wydana. Nie można również zarzucić organowi, iż nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego. Pełnomocnik wskazał, iż Zarząd Powiatu w L. na bieżąco był informowany o sytuacji panującej w szkole, do Starostwa nieustannie napływały skargi na działania dyrektora, również te kierowane do Kuratorium Oświaty we Wrocławiu. Na powyższe okoliczności organ powoływał się w piśmie procesowym z dnia 14 stycznia 2008 r., a odpisy części skarg przedłożono Sądowi na rozprawie w dniu 28 marca 2009 r. Zdaniem kasatora, niezasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że "dowody te nie mogą być brane pod uwagę przy ocenie zastosowania art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, bowiem brak ich w aktach sprawy, a z uzasadnienia uchwały nie wynika aby organ dokonał ich wnikliwej analizy i oceny". Przed podjęciem uchwały Zarząd Powiatu w L. wziął bowiem pod uwagę również te skargi i sytuację panującą w szkole, czemu dał wyraz w uzasadnieniu uchwały wskazując, iż przyczyną odwołania jest również szereg naruszeń prawa w stosunku do zatrudnionych nauczycieli skutkujących dezorganizacją pracy w szkole. Wskazano, że podejmując decyzję o skreśleniu M. S. z listy uczniów, dyrektor nie zastosował się do zaleceń Dolnośląskiego Kuratora Oświaty we Wrocławiu zawartych w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] marca 2007 r. Wydanie decyzji nie zostało poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym, Dyrektor nie podjął też żadnych kroków w celu zmiany statutu szkoły. Okoliczności te zostały jednak pominięte przez Sąd I instancji, pomimo iż w aktach sprawy znajdowały się wszystkie decyzje wydane w sprawie skreślenia ucznia. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji błędnie przyjął, iż zarzut niewykonania decyzji Dolnośląskiego Kuratora Oświaty, postawiono przedwcześnie. Wskazano, że uczeń został usunięty z lekcji [...] kwietnia 2007 r., a zatem przed wydaniem ponownej decyzji o skreśleniu go z listy uczniów, co jednoznacznie świadczy o tym, że odwołany dyrektor nie wykonał decyzji organu II instancji. Zwrócono uwagę, iż uchylając decyzję dyrektora z [...] marca 2007 r. w sprawie skreślenia ucznia, Dolnośląski Kurator Oświaty wskazał, że decyzja nie zawiera uzasadnienia co do rygoru natychmiastowej wykonalności, który może być nadany wyłącznie w sytuacji, która ma znamiona nagłej konieczności administracyjnej. Takiej sytuacji, jak ustalił w uzasadnieniu wyroku z dnia [...] lutego 2008 r. Sąd Rejonowy w L., sygn. akt [...], w przypadku M. S. nie było, ponieważ uczeń swoim zachowaniem nie zagrażał bezpieczeństwu innych uczniów, jego kontakt z narkotykami miał charakter incydentalny (zdarzenia miały miejsce jesienią 2006 r.), a Sąd Rodzinny i Nieletnich w L. umorzył w stosunku do niego postępowanie w dniu [...] marca 2007 r. W ocenie Zarządu Powiatu w L., niewykonanie orzeczenia organu II instancji stanowiło przypadek szczególnie uzasadniony, który upoważniał do natychmiastowego pozbawienia dyrektora możliwości dalszego kierowania szkołą. Zwrócono również uwagę, że kurator oświaty jest jednocześnie organem nadzoru pedagogicznego i z tych względów, ignorowanie przez dyrektora szkoły jego zaleceń, zasługiwało na dezaprobatę, nawet w sytuacji, gdy dotyczyło to jednostkowej decyzji. W końcowej części skargi podano, że skarżący jako organ prowadzący szkołę, stanowczo popiera i akceptuje wszelkiego rodzaju działania dyrektorów szkół, które zmierzają do wyeliminowania kontaktów uczniów z narkotykami, lecz działania te muszą być zgodne z prawem, a wszelkiego rodzaju decyzje podejmowane po przeprowadzeniu postępowania w trybie wynikającym z właściwych przepisów, zapewniając uczniowi możliwość obrony jego praw, nawet w takich przypadkach, gdy dotyczą ich kontaktu z narkotykami. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, B. D. wniósł o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu odniósł się do zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej oraz przedstawionych przez organ argumentów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Chybiony jest zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej: P.p.s.a.) polegający na sprzeczności istotnych ustaleń Sądu z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego w związku z przyjęciem, że Zarząd Powiatu L. nie przeprowadził w sposób wyczerpujący postępowania wyjaśniającego przed podjęciem uchwały o odwołaniu skarżącego ze stanowiska dyrektora szkoły. Słusznie bowiem Sąd I instancji zwrócił uwagę na to, iż okoliczności zakwalifikowane przez organ jako szczególnie uzasadniony przypadek, a mianowicie naruszenie prawa w stosunku do pozostałych nauczycieli oraz naruszenie przepisów dotyczących gospodarki finansowej szkoły, nie zostały doprecyzowane w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, a w związku z tym nie wiadomo, jakie konkretne zachowania stanowiły podstawę podjętego rozstrzygnięcia. W aktach administracyjnych sprawy brak jest też, jak słusznie stwierdził Sąd I instancji, jakichkolwiek dowodów potwierdzających naruszenie, przez dyrektora szkoły, prawa w stosunku do nauczycieli, powodujące dezorganizację pracy szkoły. Ponadto z uzasadnienia uchwały nie wynika, na czym polegało owo naruszenie prawa, jak również w jaki sposób doszło do dezorganizacji pracy szkoły. Słusznie również Sąd I instancji podkreślił, iż złożone dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego dokumenty w postaci skarg nauczycieli na działanie dyrektora nie mogą być brane pod uwagę przy ocenie zasadności zastosowania przepisu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Dokumentów tych brak jest bowiem w aktach administracyjnych sprawy, a z uzasadnienia uchwały nie wynika, aby organ dokonywał ich analizy przed podjęciem kwestionowanej uchwały. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z przyjęciem przez Sąd I instancji, że dyrektor szkoły wykonał decyzję organu II instancji (Dolnośląskiego Kuratora Oświaty we Wrocławiu). Sąd I instancji słusznie zwrócił uwagę na to, iż wydanie decyzji w oparciu o konkretny przepis prawa, w określonej przepisami prawa procesowego procedurze, nie może być uznane za czynność organu godzącą w porządek prawny oraz że zawarty w aktach sprawy materiał dowodzi faktu wykonania przez skarżącego – jako dyrektora szkoły decyzji organu odwoławczego, skoro po otrzymaniu decyzji kasacyjnej, w dniu [...] kwietnia 2007 r., wydał on ponowną decyzję w sprawie. Należy zwrócić uwagę na to, iż pełnomocnik, podnosząc problem konieczności zmiany statutu szkoły, myli kwestie uregulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego, a w szczególności w przepisie art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a., związane z prowadzeniem przez organ I instancji, po wydaniu decyzji kasacyjnej, postępowania administracyjnego z kwestią podjęcia przez organy szkoły działań zmierzających do zmiany statutu szkoły w oparciu o przepisy cyt. ustawy o systemie oświaty. W myśl bowiem art. 42 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, to rada pedagogiczna przygotowuje projekt statutu szkoły lub placówki albo jego zmian i przedstawia do uchwalenia radzie szkoły lub placówki. Podkreślić należy, iż czym innym jest podejmowanie rozstrzygnięć w toku postępowania administracyjnego w oparciu o wadliwie skonstruowane, w ocenie organu II instancji, przepisy statutu szkoły, a czym innym podjęcie działań zmierzających do zmiany statutu szkoły. Zwrócić też należy uwagę, iż przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, organ odwoławczy może jedynie udzielić wskazówek co do zakresu postępowania dowodowego w pierwszej instancji. Nie może natomiast ingerować w rozstrzygnięcie sprawy przez ten organ (por. wyrok NSA z 27 października 1999 r., I SA 2127/98, LEX nr 48721). Skoro zatem organ II instancji wydał w dniu [...] marca 2007 r. w sprawie skreślenia ucznia z listy uczniów szkoły decyzję uchylającą decyzję organu I instancji i przekazującą mu sprawę do ponownego rozpoznania, a następnie organ I instancji w dniu [...] kwietnia 2007 r. wydał, po ponownym przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, decyzję w tej sprawie identycznej treści, jak uchylona poprzednio decyzja, to nie można zasadnie twierdzić, czego domaga się autor skargi kasacyjnej, że takie działanie stanowiło "niewykonanie decyzji II instancji", a w rezultacie mogło stanowić podstawę do odwołania skarżącego z funkcji dyrektora szkoły w oparciu o przepis art. 38 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy o systemie oświaty. Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego, stwierdzić należy, że i ten zarzut nie zasługuje na uwzględnienie, Sąd I instancji dokonał bowiem prawidłowej wykładni art. 38 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy o systemie oświaty, uznając, iż w sprawie odwołania skarżącego ze stanowiska dyrektora [...] Liceum Ogólnokształcącego w L. nie zaszedł szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego, autor skargi kasacyjnej skoncentrował się na problemie uznania administracyjnego, podkreślając między innymi, iż sądowa kontrola rozstrzygnięć opartych o uznanie administracyjne obejmuje samo postępowanie poprzedzające wydanie takiego rozstrzygnięcia, ale już nie rozstrzygnięcie będące wynikiem dokonania przez organ wyboru jednego z możliwych sposobów rozstrzygnięcia sprawy. Sąd administracyjny, jak wskazuje pełnomocnik, nie jest władny kwestionować celowości rozstrzygnięcia organu, jeżeli organ administracji państwowej, wydając decyzję, rozważył wszystkie okoliczności i prowadził postępowanie zgodnie z przepisami prawa. "W przypadku odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego sąd powinien zbadać, czy organ wystąpił i czy uzyskał pozytywną opinię kuratora oświaty oraz czy zostało w sprawie przeprowadzone postępowanie wyjaśniające dające podstawę do podjęcia rozstrzygnięcia, że zaszedł szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, tego rodzaju stwierdzenie wskazuje na to, że autor skargi kasacyjnej myli uznanie administracyjne z pojęciami niedookreślonymi (nieostrymi). Użyte w art. 38 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy o systemie oświaty pojęcie "w przypadkach szczególnie uzasadnionych" jest pojęciem nieostrym, zawierającym, jak każde takie pojęcie elementy ocenne, które nie jest tożsame z uznaniem administracyjnym. Oczywiście decyzja podejmowana w oparciu o ww. przepis jest wydawana w ramach uznania administracyjnego, bowiem organ "może odwołać" nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Nie zmienia to jednak faktu, iż przy stosowaniu pojęć nieostrych organ nie działa w granicach uznania administracyjnego, lecz w oparciu o ustalone fakty wypełnia je treścią wskazującą na sposób rozumienia określonego pojęcia. Uznanie administracyjne jest prawnie dopuszczalną przez przepis prawa materialnego możliwością alternatywnego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy. Nie jest to jednak to samo, co nadanie treści pojęciom niedookreślonym przez ustalenie stanu faktycznego i konkluzje wynikające z tych ustaleń. Zagadnienie istoty i funkcji pojęć niedookreślonych w procesie stosowania i wykładni przepisów (materialnego) prawa administracyjnego jest złożone i sporne. Użycie w tekście przepisu pojęcia niedookreślonego zobowiązuje organ administracji publicznej do "doprecyzowania" (skonkretyzowania) tego pojęcia przy uwzględnieniu okoliczności faktycznych konkretnej sprawy i kontekstu normatywnego, w którym to pojęcie funkcjonuje. Podkreślić jednak należy, że zarówno w przypadku pojęć niedookreślonych, jak i uznania administracyjnego chodzi o pewne luzy normatywne, funkcjonujące jednak na dwóch poziomach. Na pierwszym poziomie mamy do czynienia z wykładnią i interpretacją pojęć nieostrych oraz oceną stanu faktycznego, do którego ma być odnoszona norma prawna. Uznanie administracyjne, a więc upoważnienie organu administracji publicznej do dokonania wyboru konsekwencji prawnych stosowanej normy prawa administracyjnego, może być zrealizowane dopiero po dokonaniu interpretacji, a więc nie dotyczy ani wykładni tekstu prawnego, ani oceny występujących faktów, ani nawet wykładni pojęć nieostrych. A zatem w sytuacji, gdy w sprawie występują niedookreślone przesłanki podjęcia decyzji, to uzasadnienie powodów przyjęcia przez organ stosujący prawo danego rozumienia określonego pojęcia musi być bardzo szczegółowe, pełne i przekonujące. Proces ustalania treści pojęcia podlega pełnej kontroli poprawności metodologicznej i merytorycznej. Organ stosujący prawo jest zobowiązany do udowodnienia poprawności przyjętego przez siebie rozumienia danego pojęcia i przedstawienia argumentów przemawiających za przyjęciem określonego sposobu rozumowania (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2008 r., I OSK 622/08, niepublikowany). Poprawność rozumowania organu stosującego prawo podlega pełnej kontroli zarówno w postępowaniu instancyjnym (zasadność i legalność), jak i w zakresie kontroli legalności w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Tak więc w tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu był zobowiązany do zbadania, czy na tle jej stanu faktycznego organ prawidłowo zinterpretował pojęcie nieostre oraz czy dokonana przez niego ocena okoliczności sprawy nie nosi cech dowolności lub nie przekracza granic swobodnej interpretacji. Prawidłowo Sąd I instancji, kontrolując zaskarżoną uchwałę, nie ograniczył się do zbadania kwestii formalnych, tj. uzyskania opinii Kuratora Oświaty we Wrocławiu oraz przeprowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego. Kontrolując dokonaną przez organ interpretację pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku", Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że w sprawie niniejszej taki szczególnie uzasadniony przypadek nie zachodzi. Nie można bowiem za taki uznać faktu wydania decyzji administracyjnej przez dyrektora szkoły, pozostałe zaś przesłanki wymienione w uzasadnieniu kwestionowanej uchwały ujęte zostały zbyt ogólnie, nie zostały w sposób wyczerpujący uzasadnione i przez to nie poddają się sądowej kontroli. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.