III SA/Wa 2965/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Długosz-Szyjko, Sędziowie Sędzia WSA Hieronim Sęk, Asesor WSA Aneta Trochim-Tuchorska (sprawozdawca), Protokolant Ewa Rutkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2009 r. sprawy ze skargi R.G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie dopuszczenia do udziału w postępowaniu w sprawie ustalenia wysokości podatku od nieruchomości 1) stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia, 2) określa, że postanowienie którego nieważność stwierdzono nie może być wykonane w całości, 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz R.G. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Jak wynika z akt sprawy postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] Prezydent W. – powołując się na art. 143, art. 216 w związku z art. 133 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.) – orzekł o dopuszczeniu R. G. do udziału w postępowaniu w sprawie ustalenia podatku od nieruchomości za nieruchomość położoną w W. przy ul. L. [...], działka ew. nr [...] z obrębu [...]. W postanowieniu zawarto pouczenie, że przysługuje na nie zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. Postanowienie to zostało doręczone R. G. oraz E. D. w dniu [...] kwietnia 2008 r. W dniu 21 kwietnia 2008 r. zażalenie na powyższe postanowienie złożył E. D., wnosząc o jego uchylenie. Podniósł, że jest ono sprzeczne z zapadłymi wcześniej decyzjami. Cytowany w uzasadnieniu postanowienia akt notarialny zawiera tylko oświadczenia stron, spisane w obecności notariusza. Moc prawną aktu notarialnego określa dokładnie zapis w § 8.2, w którym strony oświadczyły, że: w skład spadku nie wchodzą nieruchomości, rzeczy ruchome, prawa użytkowania wieczystego. Podkreślił, iż A. P. nie posiadała ani nie nabyła prawa materialnego jako jedyna spadkobierczyni do przedmiotowej nieruchomości, aby nią prawnie dysponować. Zgodnie z zasadą ogólną, nie można przenieść więcej praw niż się samemu posiada. W postępowaniu administracyjnym przy zameldowaniu na pobyt stały, wnioski A. P. nie były rozpatrywane przez sąd administracyjny, ponieważ nie była stroną. Wyłącznie w wydziale budżetowo-księgowym R. G. został uznany za stronę. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] nie została uchylona, zmieniona lub unieważniona przez sąd administracyjny. W ocenie E. D. postanowienie organu I instancji świadczy o braku znajomości pełnej dokumentacji bądź przekroczeniu uprawnień funkcjonariusza publicznego (art. 231 kk) lub innych czynnikach. W uzasadnieniu postanowienia występuje fałsz intelektualny (art. 271 kk). Ponadto zasygnalizował o popełnieniu przestępstwa przez używanie dokumentu, w którym potwierdzono nieprawdę (art. 273 kk). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...], działając na podstawie art. 233 § 2, art. 239 oraz art. 220 § 2 w zw. z art. 13 § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej – po rozpatrzeniu zażalenia E. D. – uchyliło postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2008 r. i sprawę przekazało do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W motywach Kolegium wskazało, że postanowienie organu I instancji podlega uchyleniu niezależnie od argumentów podniesionych w zażaleniu. Zgodnie z art. 133 § 1 Ordynacji podatkowej stroną w postępowaniu podatkowym jest: podatnik, płatnik, inkasent lub ich następcy prawni, a także osoby trzecie, o których mowa w art. 110-117a Ordynacji podatkowej. Status strony mają te podmioty, które wykazując się swoim interesem prawnym żądają czynności organu podatkowego lub do których czynność organu podatkowego się odnosi lub których interesu prawnego działanie organu podatkowego dotyczy. Z treści art. 133 Ordynacji podatkowej wynika, że przyjęta w nim konstrukcja strony została oparta na interesie strony. W literaturze przyjmuje się, iż interes prawny, to interes wynikający z prawa materialnego, zgodny z tym prawem i chroniony przez to prawo. Istnieje także zgodność stanowisk co do tego, że interes prawny nie może być wywodzony z faktu istnienia jakiegoś aktu prawnego czy jakiejś instytucji prawnej, lecz powinien się opierać na konkretnej normie prawa materialnego, normie dającej się określić i wyodrębnić spośród innych norm. Ordynacja podatkowa, podobnie jak kodeks postępowania administracyjnego, nie przewiduje wydawania aktu rozstrzygającego o tym, czy dany podmiot jest stroną postępowania podatkowego, czy też nie. Konkretny podmiot staje się stroną postępowania z mocy przepisów prawa materialnego ustanawiających prawa i obowiązki a nie w wyniku uznania za stronę przez organ podatkowy. Wspomniany podmiot składając żądanie wszczęcia postępowania podatkowego staje się zatem stroną i dopiero w toku tego postępowania w wyniku podjętych czynności organ podatkowy ustala, czy konkretny podmiot ma interes prawny. W związku z powyższym brak było podstaw prawnych do wydania postanowienia w kwestii dopuszczenia R. G. do udziału w postępowaniu w sprawie ustalenia podatku od nieruchomości (bez określenia roku) za nieruchomość położoną w W. przy ul. L. [...]. Konkretny podmiot staje się stroną postępowania podatkowego z mocy przepisów prawa materialnego ustanawiających prawa i obowiązki, a nie w wyniku uznania za stronę przez organ podatkowy na skutek wydania stosowanego orzeczenia tylko w tym zakresie. Zdaniem Kolegium skoro brak było podstaw prawnych do wydania zaskarżonego postanowienia, należało wyeliminować je z obrotu prawnego. Ponadto organ odwoławczy wskazał, iż R. G. ustanowił w sprawie dotyczącej nieruchomości objętej postępowaniem podatkowym pełnomocnika, zatem jemu organ I instancji powinien doręczyć orzeczenie i pisma procesowe w sprawie. Jest to o tyle ważne, iż niewłaściwe doręczenie orzeczenia z pominięciem pełnomocnika strony, stanowi okoliczność, która uzasadnia konieczność uchylenia orzeczenia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2008 r. wniósł R. G. (dalej zwany Skarżącym), zarzucając rażące naruszenie prawa tj. art. 247 § 1 pkt 2 i 5 Ordynacji podatkowej, poprzez wydanie postanowienia w przedmiocie nieznanym ustawie oraz kierowanie postanowienia do osoby nie będącej stroną w sprawie. W związku z powyższym wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia, a ponadto wniósł o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu. W uzasadnieniu skargi wskazał, że sprawa dotyczy zobowiązania podatkowego, które ustalane jest corocznie. Zgodnie z przepisami Ordynacji podatkowej w takim przypadku wyłączone jest wszczęcie postępowania z urzędu, jeżeli stan faktyczny, na podstawie którego ustalono wysokość zobowiązania podatkowego za poprzedni okres, nie uległ zmianie. Zobowiązanie podatkowe w stosunku do Skarżącego z tytułu podatku od nieruchomości zostało ustalone prawomocną i ostateczną decyzją. Jest bezsporne, iż stan faktyczny nie uległ zmianie. Nie istniała zatem prawna możliwość wszczęcia postępowania z urzędu wobec E. D., na podstawie art. 165 § 2 Ordynacji podatkowej. Oznacza to, że Prezydent W. bez podstawy prawnej wszczął to postępowanie. Kolegium winno więc stwierdzić nieważność postanowienia wydanego z oczywistym naruszeniem art. 165 § 2 w związku z § 5 pkt 1 Ordynacji podatkowej. Ponadto Skarżący podniósł, że E. D. nie ma statusu samoistnego posiadacza (najpierw był dzierżycielem z tytułu umowy przedwstępnej, a po wygaśnięciu tej umowy korzysta z nieruchomości na zasadzie użyczenia). Nie może mieć więc statusu strony w postępowaniu podatkowym, w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej. Podkreślił, że w niniejszej sprawie Prezydent m. W. niewłaściwie zastosował prawo. Zamiast wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 165a § 1 Ordynacji podatkowej, postępowanie umorzył jako bezprzedmiotowe. Kolegium nie zauważyło tego błędu i uchyliło postanowienie z innych przyczyn. Prezydent W. wydał kolejne, również błędne postanowienie w przedmiocie dopuszczenia R. G. do postępowania, które nigdy nie powinno się toczyć. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. W piśmie procesowym z dnia 13 marca 2009 r. E. D. podniósł, że R. G. nie jest stroną toczącego się postępowania podatkowego. W jego ocenie postanowienie o dopuszczeniu R. G. do udziału w toczącym się postępowaniu jest niezgodne z prawem. Stąd wniesiona skarga jest całkowicie niezasadna. W piśmie procesowym z dnia 20 marca 2009 r. zatytułowanym "Pismo Skarżącego wraz z wnioskiem o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów" Skarżący stwierdził, że należy odróżnić status prawny jego oraz E. D. Wskazał, że E. D. był "dzierżycielem", a obecnie korzysta z nieruchomości prekaryjnie. Skarżący nabył status samoistnego posiadacza, natomiast E. D. nabył uprawnienie do "korzystania" z przedmiotowej nieruchomości. Na gruncie Ordynacji podatkowej inny podmiot niż właściciel czy posiadacz samoistny, nie ma przymiotu strony. Nie może być adresatem żadnej decyzji administracyjnej. A w rezultacie, każda decyzja adresowana do osoby nie mającej przymiotu strony, jest oczywiście nieważna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, aczkolwiek z innych powodów niż w niej podniesione. Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej "p.p.s.a."), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przede wszystkim wskazać należy, że kontroli Sądu poddane zostało postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. uchylające postanowienie Prezydenta W z dnia [...] kwietnia 2008 r. o dopuszczeniu R. G. do udziału w postępowaniu w sprawie ustalenia podatku od nieruchomości za nieruchomość położoną w W. przy ul. L. [...]. Poza kontrolą Sądu w niniejszej sprawie pozostają inne postanowienia i akty wydane przez te organy w sprawach dotyczących podatku od nieruchomości za przedmiotową nieruchomość. W związku z treścią skargi należy ponadto wskazać, że jak wynika z akt sprawy powyższe postanowienie Prezydenta m. W. z [...] kwietnia 2008 r. wydane zostało w wyniku rozpoznania wniosku R. G., który pismem z dnia 27 listopada 2007 r. wystąpił o dopuszczenie do udziału w postępowaniu podatkowym w charakterze strony w sprawie dotyczącej nieruchomości położonej w W. przy ul. L. [...]. We wniosku tym Skarżący powołał się na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2007 r., nr [...], którą Kolegium uchyliło decyzję Prezydenta W. z dnia [...] maja 2007 r., nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie naliczenia kwoty podatku od nieruchomości za nieruchomość położoną w W. przy ul. L. [...] na rzecz E. D. jako posiadacza samoistnego i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Wniosek ów został zatem złożony w toku prowadzonego postępowania w sprawie podatku od nieruchomości za przedmiotową nieruchomość. Zdaniem Sądu zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2008 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, co skutkowało stwierdzeniem jego nieważności. Wspomnieć należy, że o rażącym naruszeniu prawa mówimy, gdy treść decyzji (postanowienia) pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter naruszenia powoduje, że decyzja (postanowienie) nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Teza ta, wynika z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Sądu Najwyższego, stanowiąc podstawowe kryterium oceny, czy w konkretnym przypadku miało miejsce zwykłe naruszenie prawa, czy też przybrało ono postać kwalifikowanego naruszenia prawa w taki sposób, z którym ustawa wiąże skutek w postaci stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia). Innymi słowy, rażące naruszenie prawa występuje w sytuacji, gdy orzeczenie wydane przez organ administracji publicznej w sposób ewidentny odbiega od obowiązującej normy prawnej, przy czym wykładnia tej normy nie budzi wątpliwości (por. wyrok NSA z dnia 13 lipca 2001 r., sygn. akt III SA 1110/00, niepubl.). Wskazać należy, że zgodnie z art. 216 § 1 Ordynacji podatkowej w toku postępowania organ podatkowy wydaje postanowienia. Postanowienia dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania podatkowego, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy, chyba że przepisy niniejszej ustawy stanowią inaczej (art. 216 § 2). Stosownie do treści art. 236 § 1 Ordynacji podatkowej na wydane w toku postępowania postanowienie służy zażalenie, gdy ustawa tak stanowi. Postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji (art. 237 tej ustawy). Jeżeli zatem żaden przepis Ordynacji podatkowej nie stanowi, że na dane postanowienie służy zażalenie, to oznacza to, że postanowienie takie nie może być zaskarżone w drodze zażalenia do organu wyższego stopnia. W Ordynacji podatkowej brak natomiast przepisu, z którego wynikałoby, że na postanowienie o dopuszczeniu do udziału w sprawie w charakterze strony służy zażalenie. A to oznacza, że w przypadku wydania postanowienia w tej kwestii, będzie mogło być ono zaskarżone tylko w odwołaniu od decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty lub w inny sposób kończącej postępowanie prowadzone przez organ pierwszej instancji. W sytuacji, gdy wniesione zostanie zażalenie na takie postanowienie – tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie – organ odwoławczy zobowiązany jest, działając na podstawie art. 228 § 1 pkt 1 w związku z art. 239 Ordynacji podatkowej stwierdzić niedopuszczalność zażalenia. Zgodnie bowiem z art. 228 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej organ odwoławczy stwierdza w formie postanowienia niedopuszczalność odwołania. Przepis ten na mocy art. 239 tej ustawy ma odpowiednie zastosowanie do zażaleń. Niedopuszczalność zażalenia z przyczyn przedmiotowych obejmuje między innymi przypadki nieprzewidywania przez przepisy prawne możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie. Skoro zażalenie na postanowienie o dopuszczeniu Skarżącego do udziału w postępowaniu w sprawie podatku od nieruchomości w charakterze strony było niedopuszczalne to organ odwoławczy nie mógł go rozpoznawać. Nie mógł więc dokonać oceny zasadności wniesionego zażalenia. Oznacza to, że nie mógł w niniejszej sprawie zastosować przepisu art. 233 § 2 Ordynacji podatkowej. Mając powyższe na uwadze stwierdzić zatem należy, że zachodzi przesłanka stwierdzenia nieważności, o której mowa w art. 247 § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej, ponieważ zaskarżone postanowienie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 233 § 2 oraz art. 228 § 1 pkt 1 w związku z art. 239 i art. 236 § 1 Ordynacji podatkowej. Z tych względów poza rozważaniami Sądu pozostały zarzuty podnoszone w skardze, w tym zarzut naruszenia art. 247 § 1 pkt 2 i 5 w zw. z art. 165 § 2 i § 5 oraz art. 165a § 1 Ordynacji podatkowej, w związku z wydaniem postanowienia o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia zobowiązania podatkowego w podatku od nieruchomości i skierowaniem go do osoby, która w ocenie Skarżącego nie jest stroną w tej sprawie. Podkreślenia wymaga, że na postanowienie o wszczęciu postępowania podatkowego – podobnie jak na postanowienie o dopuszczeniu do udziału w charakterze strony w postępowaniu podatkowym – nie przysługuje zażalenie. Postanowienie to może być zaskarżone tylko w odwołaniu od decyzji. W związku natomiast z podnoszoną w skardze kwestią przymiotu strony w sprawie zobowiązania podatkowego w podatku od nieruchomości za przedmiotową nieruchomość, wskazać jedynie należy, że ustaleń w tym zakresie winien dokonać organ podatkowy w toku postępowania podatkowego, które winno zakończyć się decyzją rozstrzygającą sprawę co do jej istoty lub w inny sposób kończącą postępowanie prowadzone przez organ pierwszej instancji. Od decyzji tej stronie przysługiwało będzie odwołanie do organu odwoławczego. Zauważyć należy także, że przepisy Ordynacji podatkowej przewidują także możliwość wzruszenia decyzji ostatecznych np.: w przypadku gdy strona nie będzie nie z własnej winy brała udziału w postępowaniu – może wystąpić z wnioskiem o wznowienie postępowania na podstawie art. 240 § 1 pkt 4 Ordynacji podatkowej, natomiast w sytuacji skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie – może wnieść wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji na podstawie art. 247 § 1 pkt 5 tej ustawy. Rozpoznając ponownie sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. winno stwierdzić – w formie postanowienia – niedopuszczalność zażalenia na postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2008 r. o dopuszczeniu Skarżącego do udziału w postępowaniu w sprawie ustalenia podatku od nieruchomości za nieruchomość położoną w W. przy ul. L.[...]. Mając powyższe na uwadze, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 2, art. 152 oraz art. 200 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.