II OSK 1346/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński /spr./ Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 31 sierpnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. P. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 7 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Ke 129/09 w sprawie ze skargi M. P. K. na postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] stycznia 2009 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2009 roku, sygn. akt II SA/Ke 129/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę na postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] stycznia 2009 roku, Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zapadł w następującym stanie faktycznym. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 roku, Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Końskich, na podstawie art. 62 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 roku, Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 123 k.p.a., nałożył na M. K., W. K., G. K. i Burmistrza Miasta i Gminy Końskie obowiązek przedłożenia w terminie do 31 stycznia 2009 roku ekspertyzy technicznej określającej aktualny stan techniczny budynku gospodarczego zlokalizowanego na działkach nr ew. [...] i nr [...] w Końskich, przy ulicy [...] oraz możliwość jego odbudowy bądź remontu. W postanowieniu tym organ I instancji zawarł pouczenie, że na postanowienie stronom służy zażalenie do Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach za pośrednictwem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Końskich w terminie 7 dni od daty doręczenia odpisu postanowienia. Od powyższego postanowienia zażalenie wnieśli M. K. i W. K.. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 roku, Nr [...] Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach stwierdził niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy stwierdził, że w toku postępowania wydawane są w myśl art. 123 § 1 k.p.a. postanowienia, które dotyczą poszczególnych kwestii postępowania, ale nie rozstrzygają o istocie sprawy. W przedmiotowej sprawie organ I instancji na podstawie art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane wskazał na potrzebę przeprowadzenia dowodu z ekspertyzy biegłego z zakresu budownictwa w przedmiocie stanu technicznego obiektu. Wprawdzie organ I instancji w postanowieniu tym zawarł pouczenie o przysługującym stronom prawie wniesienia zażalenia na przedmiotowe postanowienie, to jednak na takie postanowienie zażalenie nie przysługuje. Zdaniem organu odwoławczego obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej ma charakter dowodowy i dopiero po przedłożeniu stosownej ekspertyzy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego rozstrzygnie sprawę, co do istoty – decyzją administracyjną, podjętą zgodnie z przepisami Prawa budowlanego i Kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast błędne pouczenie strony o przysługującym prawie do wniesienia zażalenia na postanowienie dowodowe nie powoduje, że strona może skorzystać z takiego środka, jeżeli z przepisów prawa wynika, iż dane rozstrzygnięcie jest niezaskarżalne. Na gruncie Prawa budowlanego zażalenie na postanowienie organu nadzoru budowlanego przysługuje wyłącznie, gdy ustawa tak stanowi tj., gdy w ustawie jest to wyrażone wprost. Przepis art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego nie wskazuje wprawdzie formy jaką organ nadzoru budowlanego ma nałożyć obowiązek przedłożenia stosownej ekspertyzy stanu technicznego obiektu budowlanego, jednakże o tym, iż ma to być forma postanowienia przesądzają ogólne zasady procedury administracyjnej, która normuje postępowanie przed wszystkimi organami administracji publicznej, do których zaliczają się także organy nadzoru budowlanego. Organ odwoławczy wskazał również na treść przepisu art. 142 k.p.a., który stanowi, iż postanowienia, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji, jaka zapadnie w tej sprawie. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyli M. K. i W. K.. Skarżący podnieśli zarzut, że organ administracji naruszył art. 62 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane przez jego błędną wykładnię i wydanie przez organ II instancji postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Końskich z dnia [...] grudnia 2008 r. pomimo, iż ustawodawca w art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego nie przesądził o charakterze prawnym aktu wydawanego na podstawie tego przepisu, ani też o dopuszczalności, bądź niedopuszczalności jego zaskarżenia. Ponadto skarżący zarzucili naruszenie prawa procesowego, poprzez niezachowanie w toku postępowania zasad praworządności i obowiązku z urzędu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W odpowiedzi na skargę Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2009 roku, sygn. akt II SA/Ke 129/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę M. K. i W. K. na postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] stycznia 2009 roku, Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zgodnie z art. 123 k.p.a. w toku postępowania administracyjnego organ administracji publicznej wydaje postanowienia. Dotyczą one poszczególnych kwestii, wynikających w toku postępowania i nie rozstrzygają o istocie sprawy. Obowiązek przedstawienia ekspertyzy technicznej ma charakter dowodowy. Dopiero na podstawie jej treści organ dokonuje ustaleń i rozstrzyga sprawę, co do jej istoty w formie decyzji. Zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. zażalenie służy stronie na postanowienia wydane w toku postępowania wówczas, gdy kodeks tak stanowi. Ani Kodeks postępowania administracyjnego, ani przepisy ustawy Prawo budowlane nie przewidują możliwości zaskarżenia postanowienia dowodowego, wydanego na podstawie art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w toku postępowania administracyjnego. Oznacza to, że akty administracyjne wydawane na podstawie art. 62 ust. 3 mają formę postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie, a strona może podważać zasadność takiego postanowienia dopiero na etapie odwołania od później wydanej decyzji (art. 142 k.p.a.) oraz w skardze na decyzję organu II instancji, orzekającą co do istoty sprawy. Niedopuszczalność zażalenia na postanowienie organu administracji, w rozumieniu art. 134 k.p.a. może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również podmiotowym. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia postanowienia w toku instancji, co ma miejsce w sprawie niniejszej. Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach, zdaniem Sądu, prawidłowo uznał, że organ I instancji błędnie pouczył stronę, iż na postanowienie z dnia [...] grudnia 2008 roku przysługuje stronie zażalenie, jednakże błędne pouczenie nie powoduje, że skarżący mogą skorzystać ze środka zaskarżenia nie przewidzianego ustawą. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną złożyła M. K. podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego, to jest art. 52 p.p.s.a. w zw. z art. 62 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane poprzez bezpodstawne przyjęcie, że przepis ten dopuszcza żądanie przedstawienia ekspertyzy bez uprzedniego przeprowadzenia kontroli, o której mowa w ust. 1 art. 63 tej ustawy. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną skutkowało to wydaniem postanowienia przez organ odwoławczy, które zostało przez nią zaskarżone w kwestii dopuszczalności jego zaskarżalności, co w konsekwencji spowodowało naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, to jest art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 i 4 oraz art. 145 pkt 1 lit. a p.p.s.a. W ocenie wnoszącej skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny nieuwzględniając skargi spowodował, iż nie zostało przeprowadzone prawidłowe postępowanie przez organ nadzoru budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało koniecznością jej oddalenia. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 52 p.p.s.a. w zw. z art. 62 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane poprzez bezpodstawne przyjęcie, że przepis ten dopuszcza żądanie przedstawienia ekspertyzy bez uprzedniego przeprowadzenia kontroli, o której mowa w ust. 1 art. 62 tej ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie oceniał zgodności z prawem postanowienia nakładającego na wnoszącą skargę kasacyjną obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej określającej aktualny stan techniczny budynku gospodarczego. Przedmiotem oceny Sądu I instancji było postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdzające niedopuszczalność zażalenia. Dokonując tej oceny Wojewódzki Sąd Administracyjny nie miał ani uprawnienia, ani obowiązku dokonywania merytorycznej oceny rozstrzygnięcia wydanego przez organ I instancji. Na marginesie należy wskazać, że art. 52 p.p.s.a. reguluje tryb wnoszenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Niezrozumiałe jest zatem zarzucanie Sądowi I instancji naruszenia tego przepisu w zw. z art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Za niezasadny uznać należy również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 i 4 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego do tego Sądu postanowienia. Wobec faktu, iż postanowienie wydane przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego było prawidłowe, brak było podstaw do jego uchylenia. Tym samum brak było podstaw do zastosowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Należy nadmienić, że wskazany przepis błędnie powołano w skardze kasacyjnej. Dzieli się on bowiem na paragrafy, co wnoszący skargę kasacyjną pominął. Przyjmując, że intencją wnoszącego skargę kasacyjną, który powołał art. 145 pkt 1 lit. a p.p.s.a. było postawienie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. należy stwierdzić, że analiza akt sprawy wskazuje, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż przepis ten został naruszony. Ponownie wskazać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny badał kwestię dopuszczalności wniesienia zażalenia, co łączy się z oceną prawidłowości zastosowania przepisów proceduralnych. Już chociażby z tego powodu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., który dotyczy naruszenia prawa materialnego, nie mógł być przez Sąd naruszony. Z powyższych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.