VI SA/Wa 2392/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Protokolant Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2009 r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego H. K. kwotę 297 (dwieście dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2008 r. o nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego po rozpatrzeniu odwołania H. K. (dalej jako strona, skarżący) od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2008 r. Nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 1450,- zł utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Jako podstawę prawną wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej k.p.a.), art. 87 ust. 1, art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) oraz lp. 10.3. lit a, lp. 10.3. lit. b załącznika do ustawy o transporcie drogowym, art. 7 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE LI 02 z 11 kwietnia 2006). Podstawę faktyczną zaskarżonej decyzji stanowiły następujące ustalenia: Dnia [...] maja 2008 r. o godz. [...] na drodze krajowej nr [...] we W. przy ul. K. zatrzymano do kontroli pojazd marki [...] kierowany przez H. K.. Pojazdem członowym wykonywany był zarobkowy przewóz rzeczy z Niemiec do Polski. Powyższe zostało udokumentowane w protokole kontroli nr [...] z dnia [...] maja 2008 r. Kontrolujący stwierdzili przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas powyżej 15 minut do 30 minut, oraz za każde następne rozpoczęte 30 minut w dniach 29 kwietnia, 16 maja oraz 21 maja 2008 r. Decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2008 r. Nr [...] nałożono na stronę karę pieniężną w wysokości 1450,- zł. W odwołaniu od niniejszej decyzji strona wnosiła o jej uchylenie w całości wobec naruszenia art. 92 ust. 1, 4, 7 i 8 ustawy o transporcie drogowym. Podnosiła, że jako kierowca robiła przerwy w znaczeniu art. 7 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 561/2006. Zaznaczała, iż przerwy można robić także przed upływem 4,5 godzinnego okresu prowadzenia pojazdu, co jest uzasadnione dosłownym brzmieniem powyższego przepisu. Przewidziany okres prowadzenia pojazdu nie jest jednoznaczny z czasem prowadzenia pojazdu od chwili rozpoczęcia prowadzenia pojazdu po okresie odpoczynku lub przerwie do momentu rozpoczęcia odpoczynku lub przerwy. W związku z tym, poprzez zachowanie przerw przypadających w trakcie 4,5 godzin od momentu rozpoczęcia czasu prowadzenia norma odpoczynku została wypełniona we wszystkich przypadkach. Rozpoznając odwołanie organ II instancji ustalił, że kierowca będący jednocześnie stroną postępowania administracyjnego w dniu 29 kwietnia, 16 maja oraz 21 maja 2008 r. przekroczył maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy. Ustalił, że w dniu 29 kwietnia 2008 r. między godziną 11:30 a godziną 17:55 prowadził pojazd przez 5 godzin i 12 minut, wykonując przerwę w wymiarze 35 minut pomiędzy godziną 12:50 a 13:25 oraz inne przerwy, które nie mogą być uznane za odebraną prawidłowo przerwę dzieloną, przekraczając tym samym maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy. Wobec powyższego przekroczył maksymalny czas prowadzenia pojazdu o 42 minuty. W dniu 16 maja 2008 r. między godziną 11:55 a godziną 18:10 kierowca prowadził pojazd przez 5 godzin i 56 minut, wykonując przerwę w wymiarze 16 minut pomiędzy godziną 14:22 a 14:38, przekraczając tym samym maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy. Wobec powyższego kierowca przekroczył maksymalny czas prowadzenia pojazdu o 1 godzinę i 26 minut. W dniu 21 maja 2008 r. między godziną 8:10 a godziną 15:10 kierowca prowadził pojazd przez 5 godzin i 54 minuty, wykonując przerwę w wymiarze 32 minut pomiędzy godziną 11:28 a 12:00 oraz inne przerwy, które nie mogą być uznane za odebraną prawidłowo przerwę dzieloną, przekraczając tym samym maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy. Wobec powyższego kierowca przekroczył maksymalny czas prowadzenia pojazdu o 1 godzinę i 24 minuty. Odnosząc się do argumentów odwołania organ stwierdził, iż wobec powyższych ustaleń kierowca nie wypełnił dyspozycji wynikającej z art. 7 rozporządzenia (WE) nr 561/2006, ponieważ po okresie prowadzenia pojazdu trwającym cztery i pół godziny kierowcy przysługuje ciągła przerwa trwająca, co najmniej czterdzieści pięć minut, chyba, że kierowca rozpoczyna okres odpoczynku. Przerwę tę może zastąpić przerwa długości, co najmniej 15 minut, po której nastąpi przerwa długości, co najmniej 30 minut, rozłożone w czasie w taki sposób, aby zachować zgodność z przepisami akapitu pierwszego. Ponadto nie zgodził się z twierdzeniem strony, iż została wypełniona we wszystkich wskazanych naruszeniach norma odpoczynku poprzez zachowanie przerw przypadających w trakcie 4,5 godzin od momentu rozpoczęcia czasu prowadzenia pojazdu, bowiem z analizy wykresówek wynika, że stwierdzone naruszenie odpowiada ustaleniom faktycznym dokonanym przez inspektorów. W skardze do tutejszego Sądu strona domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zarzuciła: a) naruszenie prawa materialnego - art. 92 ust. 1, 4, 7 i ust. 8 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym ( Dz. U. z 2007r. nr 125, poz. 874 ze zm. ) oraz lp. 11. 1 ust. 2 lit. a, b załącznika do ustawy poprzez przyjęcie przekroczenia maksymalnego czasu wykonywania przewozu drogowego; b) naruszenie prawa materialnego art. 7 ust. 2 rozp. 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady poprzez nie uwzględnienie wykonanych przerw podczas prowadzenia pojazdu. Twierdziła, że niezgodność z prawem dotyczy części opartej na podstawie art. 92 ust. 1 , 4, 7 i 8 ustawy o transporcie drogowym oraz lp. 11.1 ust. 2 lit. a, b załącznika do ustawy w zakresie 7 stwierdzonych przypadkach przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu. Jak w odwołaniu wskazywała na to, że zostały zachowane przerwy przypadające w trakcie 4,5 godzin od momentu rozpoczęcia czasu prowadzenia (art. 4 lit. j) i tym samym w tych 7 przypadkach została wypełniona norma odpoczynku. Przewidziany w art. 7 okres prowadzenia pojazdu nie jest jednoznaczny z czasem prowadzenia pojazdu i obejmuje łączny czas prowadzenia pojazdu od chwili rozpoczęcia prowadzenia pojazdu po okresie odpoczynku lub przerwie do momentu rozpoczęcia odpoczynku lub przerwy. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wnosił o jej oddalenie. Odnosząc się do argumentów skarżącego wskazał, że w przedmiotowym przypadku kierowca nie odebrał w sposób prawidłowy przerwy tj. w ciągu 4 i pół godziny, bądź bezpośrednio po tym okresie nie odebrał 45 minut przerwy, która to przerwa mogła być podzielona na dwie przerwy w wymiarze co najmniej 15 i 30 minut. Kierowca wprawdzie miał przerwy w prowadzeniu pojazdu, jednakże nie stanowią one przerwy w rozumieniu art. 7 Rozporządzenia. Nie można ich również zaliczyć do okresu prowadzenia pojazdu, bowiem z przyczyn faktycznych w tym okresie pojazd nie pozostaje w ruchu. Z tego powodu 35 minutowej, 16 minutowej oraz 32 minutowej przerwy nie zalicza się do czasu prowadzenia. Zaznaczył, że po każdych co najmniej 45 minutach przerwy w prowadzeniu rozpoczyna się kolejny rozliczeniowy okres prowadzenia pojazdu, który nie może przekraczać 4 i pół godziny prowadzenia bez przerwy. W przedmiotowej sprawie kierowca nie odebrał ani 45 minutowej przerwy, ani dwóch kolejnych przerw w wymiarze co najmniej 15 i 30 minut w związku z tym stwierdził, iż organy I i II instancji podjęły prawidłowe rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 z 2002 r. poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. W świetle powołanych wyżej kryteriów, zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja organu II instancji narusza prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie tych aktów z obrotu prawnego, niezależnie od tego, że część zarzutów skarżącego nie znajduje uzasadnienia. Ze stanu faktycznego nie wynika bowiem, jak twierdzi autor skargi, że organ nie powoływał się na lp. 11.1 ust. 2 lit. a, b lecz na lp. 10.3. lit a, lp. 10.3. lit. b załącznika do ustawy o transporcie drogowym, jak i na art. 92 ust. 7 i 8 ustawy o transporcie drogowym. Tych ostatnich przepisów powołana ustawa nie zawiera, zatem organ nie mógł ich naruszyć. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami. Jako podstawa materialnoprawna obowiązków strony wskazane zostały przepisy art. 87 ust. 1, art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, art. 7 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE LI 02 z 11.04.2006) oraz wskazane wyżej lp. 10.3. lit a, lp. 10.3. lit. b załącznika do ustawy o transporcie drogowym. Zgodnie z art. 7 cyt. wyżej rozporządzenia po okresie prowadzenia pojazdu trwającym cztery i pół godziny kierowcy przysługuje ciągła przerwa trwająca, co najmniej czterdzieści pięć minut, chyba, że kierowca rozpoczyna okres odpoczynku. Przerwę tę może zastąpić przerwa długości, co najmniej 15 minut, po której nastąpi przerwa długości, co najmniej 30 minut, rozłożone w czasie w taki sposób, aby zachować zgodność z przepisami akapitu pierwszego. Przepis art. 4 lit. d) w/w rozporządzenia (WE) stanowi, że "przerwa" oznacza okres, w którym kierowca nie może prowadzić pojazdu ani wykonywać żadnej innej pracy, wykorzystywany wyłącznie do wypoczynku. Konsekwencją naruszenia tych norm byłby niewątpliwie skutek w postaci nałożenia kary pieniężnej do czego legitymują przepisy art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym w związku z: lp. 10.3 lit. a) załącznika do ww. ustawy, gdzie karze w wysokości 150 zł podlega stwierdzone przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas powyżej 15 minut do 30 minut oraz w związku z lp. 10.3 lit. b) załącznika do ww. ustawy, karze pieniężnej 200 zł podlegają stwierdzone przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego za każde następne rozpoczęte 30 minut. Podkreślić jednakże należy, że warunkiem wstępnym formułowania wniosków na tle prawa materialnego – jest co do zasady – brak uchybień w stosowaniu prawa procesowego. W ocenie Sądu, warunek ten w niniejszej sprawie nie został spełniony, zatem przedwczesna jest ocena odnośnie naruszenia w/w przepisu prawa materialnego. Istotne bowiem zastrzeżenia budzą, w świetle reguł postępowania administracyjnego, ustalenia dokonane przez organ odwoławczy. Istotą postępowania odwoławczego jest ponowne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygniecie sprawy administracyjnej, która była już przedmiotem rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, a nie zaś jedynie kontrola decyzji organu pierwszej instancji, czy też rozpatrzenie zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu (Adamiak, w: Adamiak/Borkowski, KPA Komentarz, 3. wyd., Warszawa, art. 138 § 1, oraz wyrok NSA z dnia 9.10.1992 r., V S.A. 137/92; opubl. ONSA z. 1/1992, poz. 22). Organ jest zobowiązany zatem do ponownego rozważenia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych i prawnych, a w razie konieczności do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 k.p.a.), co w efekcie ma doprowadzić do wydania nowego rozstrzygnięcia w sprawie, które wyeliminuje ewentualne wady decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. Tak ukształtowany zakres postępowania odwoławczego jest wyrazem realizacji, wynikającej z art. 15 k.p.a., zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zgodnie z którą obywatel ma prawo do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia jego sprawy przez kompetentny organ władzy państwowej (Adamiak, w: Adamiak/Borkowski, KPA Komentarz, 3. wyd., Warszawa, art. 15 k.p.a.). Wbrew zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i kompetencjami organ odwoławczy ograniczył się do pobieżnej kontroli decyzji, bowiem nie tylko nie odniósł się do argumentów przedstawionych w odwołaniu, ale rozpoznając sprawę ustalił stan faktyczny, który nie pozwala obecnie Sądowi na dokonanie oceny jego prawidłowości. Sąd administracyjny – w ramach kontroli zaskarżonej decyzji nie może czynić własnych ustaleń faktycznych. Organ wprawdzie ma prawo do tzw. swobodnej oceny dowodów, ale musi być ona dokonana na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). W szczególności obowiązany jest zająć stanowisko i dokonać oceny dowodów nie uwzględnionych, jako niewiarygodnych i pominiętych, jako nie mających znaczenia – mimo wniosków i argumentów strony. Stosownie do art. 107 § 1, 3 k.p.a. decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, przy czym uzasadnienie faktyczne winno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Dopiero wówczas nie można rozstrzygnięciu zarzucić dowolności. Ogólnikowe wskazania w zakresie ustalenia faktycznie wykonanych przerw w czasie wykonywania transportu, uniemożliwiają kontrolę rozstrzygnięcia i ocenę jego prawidłowości w świetle zastosowanych norm i przeczą wynikającej z art. 107 § 3 k.p.a. funkcji uzasadnienia, które winno być źródłem informacji dotyczącej toku rozumowania organu podejmującego decyzję i wszechstronnie wyjaśniać zawarte w niej rozstrzygnięcie. Mając na uwadze zarzuty odwołania, gdzie strona podkreśla prawidłowość wykonanych przez siebie przerw, organ odwoławczy dokonuje własnych ustaleń wskazując odnośnie 29 kwietnia 2008 r., iż "między godziną 11:30 a godziną 17:55 kierowca prowadził pojazd przez 5 godzin i 12 minut, wykonując przerwę w wymiarze 35 minut pomiędzy godziną 12:50 a 13:25 oraz inne przerwy, które nie mogą być uznane za odebraną prawidłowo przerwę dzieloną przekraczając tym samym maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy". To samo dotyczy 21 maja 2008 r., gdzie w stanie faktycznym jest mowa o innych przerwach, które nie mogą być uznane za odebraną prawidłowo przerwę dzieloną. Należy podkreślić, że w stanie faktycznym ustalonym przez organ I instancji brak jest ustaleń co do "innych" przerw. Ustalenie ich przez organ odwoławczy zaciemniło stan faktyczny, a tym bardziej jego ocenę prawną w sytuacji, gdy strona twierdzi, że wykonywała przerwy prawidłowo. Powyższe uchybienia stanowią o naruszeniu przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego norm prowadzania postępowania dowodowego, określonych w art. 15, 7 § 1 i 77 k.p.a., a w konsekwencji i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak wyjaśnienia podstawy faktycznej podjętego rozstrzygnięcia, przedstawienia w sposób logiczny i szczegółowy rozumowania, które doprowadziło do określonych wniosków na podstawie konkretnych odczytów tachografu. Także wskazania i uzasadnienia, dlaczego nie uwzględnił argumentów strony zawartych w odwołaniu. Obowiązkiem organu administracji publicznej, także organu odwoławczego jest wyczerpujące zebranie, jak i rozpatrzenie całego materiału dowodowego (art. 136 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a.). Ustalenia faktyczne poczynione w sposób nie budzący wątpliwości pozwolą dopiero na formułowanie przesądzających ocen co do zaistnienia w konkretnym przypadku przesłanek uregulowanych w prawie materialnym. Brak uchybień w stosowaniu prawa procesowego stanowi warunek wstępny formułowania wniosków na tle prawa materialnego. Z powyższego wynika, że zaskarżone decyzje zostały podjęte z naruszeniem rygorów procedury administracyjnej mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, która to wadliwość skutkuje w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uwzględnieniem skargi. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy rzeczą organu odwoławczego będzie rozpatrzenie odwołania zgodnie z zasadami określonymi w cytowanych powyżej przepisach i w podniesionym powyżej zakresie tak, by dokonane ustalenia faktyczne nie budziły wątpliwości w kontekście obowiązujących norm prawa materialnego. O ile ponowne badanie wykresówek za dni 29 kwietnia, 16 maja oraz 21 maja 2008 r. wskażą na inne przerwy, organ obowiązany będzie do wyjaśnienia – w świetle zarzutów odwołania - dlaczego nie mogą być uznane za odebraną prawidłowo przerwę dzieloną. Z tych względów Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, przy czym w zakresie punktu I - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., punktu 2 - po myśli art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 200 p.p.s.a.