I SA/Wa 66/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska (spr.) Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędzia WSA Joanna Skiba Protokolant Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2009 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] marca 2002 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 2001 r., nr [...] 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] marca 2002 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku P. S. o ponowne rozpoznanie sprawy rozstrzygniętej decyzją tego organu z dnia [...] sierpnia 2001 r. nr [...] – utrzymał w mocy własną decyzję z [...] sierpnia 2001 r. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił następujący stan sprawy: Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z [...] sierpnia 2001 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] grudnia 1954 r. nr [...], utrzymującej w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] września 1954 r. nr [...], odmawiające dotychczasowemu właścicielowi przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], oznaczonej nr hip. [...] i [...]. W decyzji stwierdzono, że odmowa przyznania tego prawa jest uzasadniona i decyzja odwoławcza z [...] grudnia 1954 r. utrzymująca w mocy orzeczenie z [...] września 1954 r. nie narusza prawa, bowiem wskazane w orzeczeniu przesłanki odmowy przyznania prawa do gruntu znalazły swoje potwierdzenie w obowiązującym w dacie wydania decyzji planie zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona zarzuciła decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast naruszenie prawa materialnego, w szczególności art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy a także art. 156 k.p.a. poprzez przekroczenie przez organ nadzoru zakresu sprawy i dokonanie samodzielnych ustaleń. Ponadto podniesiono dokonanie wadliwych ustaleń co do planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w chwili wydania decyzji dekretowej, a także brak odniesienia się do zarzutów naruszenia zasad proceduralnych w decyzji z [...] grudnia 1954 r. Rozpatrując ponownie sprawę Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził, że postępowanie prowadzone w trybie nadzoru wykazało, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nr 73, opublikowany w dniu 7 maja 1949 r. w Monitorze Polskim Nr 27-A, poz. 431 i z tą datą uzyskujący moc obowiązującą, który obejmował przedmiotową nieruchomość w dacie wydania decyzji organu pierwszej i drugiej instancji stanowił, że nieruchomość ta przeznaczona była "pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej z pozostawieniem niezabudowanej części terenu urządzonej jako dziedzińce, skwery i przejścia piesze do użytku publicznego, oraz na drogi (...)". Wbrew twierdzeniom skarżącego powołany plan miejscowy, a nie ogólny plan zabudowania W. zatwierdzony w dniu 11 sierpnia 1931 r., miał rangę aktu prawnego o mocy powszechnie obowiązującej. Był więc prawem, które organ winien stosować w dacie wydania kwestionowanego orzeczenia. Bezsporne jest, w świetle zebranego materiału dowodowego, że organy orzekające w sprawie były w posiadaniu informacji co do przeznaczenia nieruchomości według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przed wydaniem decyzji dekretowych (pisma z 24 sierpnia 1949 r. i 17 sierpnia 1949 r.). W postępowaniu nadzorczym ustalono, że na przedmiotowej nieruchomości w dniu 30 grudnia 1954 r. znajdował się budynek spełniający funkcje mieszkalne, a nie funkcje użyteczności publicznej, mające charakter ogólnodostępny. Oddanie tej nieruchomości we własność czasową byłemu właścicielowi oznaczało, że teren ten zostanie urządzony i wykorzystany dla celów indywidualnych, a więc byłoby to sprzeczne z ówcześnie obowiązującym planem i w tych okolicznościach odmowa przyznania prawa własności czasowej była prawnie uzasadniona. Zatem w odniesieniu do badanej w trybie nadzoru decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z [...] grudnia 1954 r. utrzymującej w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej W. z [...] września 1954 r o odmowie przyznania własności czasowej z uwagi na "konieczność przejęcia omawianej posesji na cele publiczne", nie istnieje wadliwość polegająca na rażącym naruszeniu prawa, w szczególności art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Wprawdzie decyzja nadzorcza ma charakter kasacyjny, lecz nie oznacza to, iż zapada wyłącznie po dokonaniu oceny weryfikowanej decyzji bez przeprowadzenia postępowania. Decyzja oparta na podstawie art. 158 § 1 k.p.a. zapada po przeprowadzeniu postępowania wszczętego z urzędu lub na wniosek strony. W postępowaniu tym organ winien podjąć wszelkie niezbędne czynności wyjaśniające w celu ustalenie, czy nie zaistniała którakolwiek z przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., uzasadniająca stwierdzenie nieważności badanej decyzji. Prawidłowo w tej sprawie organ nadzoru podjął czynności w celu ustalenia treści planu zagospodarowania przestrzennego, określającego ówczesne przeznaczenie nieruchomości. Decyzja zawiera wszystkie niezbędne elementy. Podnoszone przez stronę wady decyzji, m.in. dotyczące lakonicznego uzasadnienia, stanowią niewątpliwie uchybienie, jednak nie dają podstawy do stwierdzenia jej nieważności. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego P. S. zarzucił decyzjom Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] marca 2002 r. i z [...] sierpnia 2001 r. naruszenie art. 156 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie należytej oceny decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z [...] grudnia 1954 r. i nierozpoznanie istoty sprawy, a ponadto naruszenie art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie właściwej oceny powołanej decyzji a także naruszenie prawa materialnego przez wadliwe zastosowanie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji z [...] marca 2002 r. i poprzedzającej ja decyzji z [...] sierpnia 2001 r. Skarżący w uzasadnieniu skargi podał m.in., że granice rozpoznania sprawy wyznaczał wniosek z 30 lipca 1999 r., który dotyczył odmowy przyznania prawa własności czasowej z przyczyn niewyminionych w dekrecie. Przepisy dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy nie przewidywały odmowy przyznania prawa własności czasowej z innych przyczyn niż określone w art. 7. Oczywiste jest, że decyzja odmowna została wydana bez podstawy prawnej, gdyż nie można za taką przyjąć powołania przepisu bez jakiejkolwiek korespondencji z podstawą faktyczną. Kwestionowane orzeczenia oparte są na przesłance, która nie jest wymieniona w dekrecie, co skutkuje, że rozstrzygnięcia są bezprawne. Próba dokonywania rozszerzającej wykładni tego przepisu jest chybiona. W decyzjach o charakterze nacjonalizacyjnym wymagana jest wykładnia literalna, niedopuszczalna zaś wykładnia rozszerzająca. Mimo jednoznacznie zakreślonych granic rozpoznania wniosku, organ administracji merytorycznie rozpoznał całą sprawę i badał wszelkie przesłanki określone dekretem. Nie miał do tego podstaw, gdyż w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności decyzji organ ma obowiązek rozpatrzyć sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., to znaczy nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (wyrok NSA z dnia 28 maja 1985 r. sygn. I S.A. 89/95 – ONSA 1985 r. z. 1, poz. 30). W niniejszej sprawie zakres ten został nie tyle rozszerzony, co zmieniony. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast przyjął, że organy orzekające w sprawie były w posiadaniu stosownej, odpowiedniej, wystarczającej do podjęcia decyzji dokumentacji w kwestii przeznaczenia gruntu. Tymczasem przywołane w decyzji pisma nie spełniają standardów wyznaczonych przez reguły proceduralne, bowiem w materiale dowodowym zgromadzonym w okresie poprzedzającym wydanie decyzji z 1954 r. brak jest powołania konkretnego planu, a próba naprawienia tego przez czynności Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w roku 2001 r. jest chybiona ze względu na ograniczony charakter (zakres) niniejszego postępowania. Skoro materia dowodowa postępowania prowadzonego w 1954 r. jest niekompletna, a w orzeczeniu brak choćby wzmianki ustaleniach, czy korzystanie przez dotychczasowego właściciela nie da się pogodzić z przeznaczeniem terenu w myśl planu zabudowania, powinno to skutkować przyjęciem, że naruszone zostały art. 44 i 75 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, co dawało podstawę do zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ wydający decyzję w 1954 r. w ogóle nie ustalił, czy istnieje negatywna przesłanka w postaci niemożności pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z obowiązującym planem – nie zrealizował tym samym swojego ustawowego obowiązku, zaś decyzja z [...] grudnia 1954 r. Ministra Gospodarki Komunalnej braki te usankcjonowała. Organ nadzoru w ogóle nie badał przesłanki, na której została oparta wymieniona decyzja. Czynił swoje własne ustalenia i na ich podstawie orzekł o braku wadliwości decyzji z 1954 r. W dalszej części skargi przedstawione zostało uzasadnienie zarzutów co do obowiązywania planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżącego argument Prezesa o obowiązywaniu planu z 1949 r. jest dowolny. Prezes podaje, że decyzja z 1954 r. zawiera wszystkie elementy składowe, a podnoszone przez stronę wady stanowią niewątpliwie uchybienie, jednakże nie dają podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Brak jest jednak argumentów, z jakich przyczyn Prezes prezentuje swoje stanowisko. Taki sposób uzasadnienia decyzji z 2002 r. jest niezgodny z przepisami k.p.a., gdyż w rażący sposób uchybia dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a., a jednocześnie świadczy o nierozpoznaniu sprawy. Odpowiadając na skargę Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W związku z powyższym niniejsza skarga podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja z dnia [...] marca 2002 r. oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] sierpnia 2001 r. naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Zauważyć na wstępie trzeba, że w uzasadnieniu orzeczenia z dnia [...] września 1954 r. stwierdzono, iż "obecnie zachodzi konieczność przejęcia omawianej posesji na cele publiczne" przy czym nie określono o jakie cele chodzi. Takiej przesłanki art. 7 ust. 2 nie przewiduje. Już choćby z tego powodu kwestionowane orzeczenia budzą zasadnicze zastrzeżenia co do ich legalności. Artykuł 7 ust. 2 dekretu jako jedyne kryterium przyznania prawa do gruntu przyjmuje brak sprzeczności w dotychczasowym korzystaniu z gruntu przez właściciela z przeznaczeniem tego gruntu według planu zabudowy. A więc tylko wykazana sprzeczność korzystania z gruntu z jego przeznaczeniem według planu zabudowania mogła stanowić podstawę nieuwzględnienia wniosku zgłoszonego zgodnie z art. 7 ust. 1 dekretu. Dekret nie określa żadnych innych negatywnych przesłanek przyznania prawa do gruntu dotychczasowym właścicielom. Wprawdzie w art. 7 ust. 5 dekretu mowa jest o "nieprzyznaniu gruntu z jakichkolwiek innych przyczyn", jednakże wykładnia tego przepisu nie może oznaczać, iż owe inne przyczyny stanowią samodzielną przesłankę odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego. W tym przedmiocie wypowiedział się Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 lutego 1995 r. sygn. III ARN 83/94 (OSNAP 1995, z. 12, poz. 142), stwierdzając m.in., iż przepis art. 7 ust. 5 dekretu w zestawieniu z treścią art. 7 ust. 1-4 dekretu nie mógł stanowić samodzielnej podstawy odmowy ustanowienia dzierżawy wieczystej, gdyż zawarte w nim pojęcie jakichkolwiek innych przyczyn nie odnosi się do podstaw prawnych wymaganych do uwzględnienia wniosku o ustanowienie dzierżawy wieczystej lub prawa zabudowy, lecz do braku faktycznej możliwości zaspokojenia roszczeń dotychczasowego właściciela nieruchomości. Wykładnia jakichkolwiek innych przyczyn nie może wykraczać poza cele dekretu i przeznaczenia gruntów, skonkretyzowane w obowiązującym planie zabudowy przestrzennej [...], a nadto poza cel przejścia z mocy prawa gruntów na obszarze W. z dniem wejścia w życie dekretu na własność gminy W. określony w art. 1 dekretu. Powyższe uwagi były konieczne ponieważ orzeczenie z [...] września 1954 r. wymienia ogólnie jako podstawę prawną art. 1, 5, 7 i 8 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, a podana w nim przyczyna odmowy, niemieszcząca się w treści art. 7 ust. 2, wskazuje raczej, że organ miał na uwadze treść art. 7 ust. 5, który nie może stanowić samodzielnej przesłanki ustanowienia prawa do gruntu. Zaskarżona decyzją nie odnosi się w ogóle do powołanej w orzeczeniu z [...] września 1954 r. podstawy prawnej. W orzeczeniu tym ponadto nie wskazano, o jaki plan zagospodarowania przestrzennego chodzi, nie określono też jaki rodzaj użyteczności publicznej miał być realizowany na przedmiotowym gruncie. Minister ustalił, że dla przedmiotowej nieruchomości obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego nr 73, który uzyskał moc obowiązującą w dniu 7 maja 1949 r. oraz że zgodnie z zapisami planu teren nieruchomości przeznaczony był na użyteczności publicznej. Decyzje Ministra ani orzeczenia dekretowe nie wyjaśniają dlaczego nie dało się pogodzić prawa do gruntu dotychczasowych właścicieli z ustaleniami obowiązującego planu. Zaznaczyć należy, że z dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy wynika, iż na przedmiotowej nieruchomości znajdował się budynek mieszkalny. Obowiązkiem organu nadzoru było więc podjęcie stosownych czynności mających na celu ustalenie jak według planu zamierzano zmienić dotychczasowe wykorzystanie istniejącej zabudowy oraz kiedy miało to nastąpić. Zatem, czy dotychczasowe korzystanie z nieruchomości już w dniu wydania orzeczenia z 1954 r. było sprzeczne z ustaleniami planu, a jeżeli tak, to w jakim zakresie. Organ nadzoru powinien był ustalić, jak w tym stanie faktycznym miało dojść do dostosowania istniejącej na gruncie sytuacji do stanu zgodnego z ustaleniami planu, a także czy w ogóle podejmowane były jakiekolwiek czynności prawne i faktyczne w tym zakresie. Wprawdzie zgodnie z art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r. o uwzględnieniu wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu przesądzają ustalenia planu zabudowania (zagospodarowania przestrzennego), jednak nie bez znaczenia dla pełnego wyjaśnienia sprawy są późniejsze podjęte na podstawie obowiązującego planu czynności, zmierzające do dostosowania stanu istniejącego do określonego w planie. Wskazać też trzeba, że problematyka możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy w sytuacji, gdy plan zagospodarowania przestrzennego przeznaczał nieruchomość na cele użyteczności publicznej, była już przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. W uchwale siedmiu sędziów z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 5/08 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej nie wyłączało możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.). W uzasadnieniu powyższej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że w art. 7 dekretu o gruntach warszawskich nie posłużono się konstrukcją prawną, iż odmawia się przyznania prawa własności czasowej, jeżeli grunt znajduje się na terenie przeznaczonym na cele użyteczności publicznej (cele publiczne), ale konstrukcją, według której przyznanie lub odmowa przyznania prawa własności czasowej do gruntu została uzależniona od tego, czy da się to pogodzić z planem zagospodarowania przestrzennego (wcześniej planem zabudowania). Przyjęta konstrukcja prawna zakładała zatem konieczność rozważenia, czy przeznaczenie terenu w planie na określony cel, w tym także cel użyteczności publicznej (cel publiczny) da się pogodzić z przyznaniem prawa własności czasowej do określonego gruntu znajdującego się na tym terenie. Nie można więc z góry wykluczyć przyznania prawa własności czasowej do określonego gruntu z tego tylko powodu, że grunt ten znajduje się na terenie przeznaczonym na cele użyteczności publicznej. Możliwe było przecież przeznaczenie większego terenu na cele użyteczności publicznej (cele publiczne), z możliwością jednak wykorzystania części tego terenu także na inne cele. Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył ponadto, że przyjęcie poglądu o "automatycznym" wyłączeniu możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej w sytuacji przeznaczenia nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego pod cele użyteczności publicznej oznaczałoby niebezpieczeństwo abstrahowania od tego, czy cała nieruchomość, czy też jej część została przeznaczona na określone cele, a jeśli tak, to i z tego powodu konieczne było czynienie stosownych ustaleń. Pogląd wyrażony w powyższej uchwale Sąd w obecnym składzie w pełni podziela. Obowiązkiem organu nadzoru było dokonanie wnikliwej analizy obowiązującego w dacie wydania orzeczenia Prezydium Rady Narodowej W. planu zagospodarowania przestrzennego i szczegółowe wyjaśnienie czy rzeczywiście korzystanie z gruntu przedmiotowej nieruchomości przez dotychczasowego właściciela nie dało się pogodzić z przeznaczeniem nieruchomości w tym planie. Zaskarżone decyzje rozważań w powyższym zakresie w istocie nie zawierają. Dodać należy, że dopiero w decyzjach nadzorczych dokonano analizy obowiązującego w dniu wydania orzeczeń dekretowych planu zagospodarowania przestrzennego nr 73, obejmującego przedmiotową nieruchomość. Tym samym organ nadzoru – co słusznie podnosi skarżący – dokonał w istocie ponownego rozpatrzenia wniosku dekretowego, a nie oceny decyzji i orzeczenia z 1954 r. Wykroczył zatem poza swoje uprawnienia jako organu nadzorczego, którego zadaniem jest ocena orzeczeń pod względem przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., a nie prowadzenie postępowania mającego na celu wykazanie, że mimo istotnych wad badanych orzeczeń, odpowiadają one prawu. Do postępowania nadzorczego stosuje się wszystkie przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego, zasady postępowania, nie oznacza to jednak, że organ nadzorczy jest uprawniony do nadawania badanej decyzji treści, których ona nie zawiera. Nie jest natomiast zasadny zarzut skargi odnoszący się związania organu wskazaną we wniosku podstawą nieważności. Wszczęcie postępowania w sprawie nieważności decyzji nie zwalnia organu od przeprowadzenia postępowania pod względem występowania wszystkich przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. (por. np. wyroki NSA z 11 kwietnia 2001 r. sygn. IV SA 645/99, LEX nr 53459 i WSA w Gliwicach z 5 marca 2009 r. sygn. II SA/GL 1043/08. W świetle powyższego stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia ich uchylenie. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.