VI SA/Wa 2451/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Borowiecki po rozpoznaniu w dniu 30 marca 2009 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E. P. na uchwałę Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie zmiany Regulaminu aplikacji adwokackiej i egzaminu adwokackiego postanawia: odrzucić skargę W dniu 3 listopada 2008 r. E. P., działając za pośrednictwem Naczelnej Rady Adwokackiej - wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie zmiany Regulaminu aplikacji adwokackiej i egzaminu adwokackiego. Skarżąca wnosząc o uchylenie zaskarżonej uchwały Naczelnej Rady Adwokackiej w całości, wskazała w uzasadnieniu skargi, iż sporna uchwała NRA, nowelizując Regulaminu aplikacji adwokackiej i egzaminu adwokackiego, nałożyła na aplikantów obowiązki (m.in. obowiązek zaliczenia kolokwiów, obowiązek uczestniczenia w teoretycznych zajęciach szkoleniowych), które ograniczyły podmiotowe prawa aplikantów określone przepisami art. 20, art. 22, art. 32 i art. 65 ust. 1 Konstytucji RP. Zdaniem skarżącej ograniczenie wskazanych praw dokonane zostało z rażącym naruszeniem zasad demokratycznego państwa prawnego, wyrażonych w art. 2, art. 10 ust. 2, art. 31 ust. 3, art. 87 i art. 95 ust. 1 Konstytucji RP. Według skarżącej Naczelna Rada Adwokacka wkroczyła tym samym w kompetencje Sejmu, Senatu i Prezydenta RP, ograniczając w/w Regulaminem prawa, które na mocy art. 31 ust. 3 i art. 87 ust. 1 Konstytucji RP wolno ograniczać wyłącznie ustawą. W ocenie strony skarżącej stosowanie wewnętrznych regulacji organizacji zawodowej adwokatów dla ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności jest rażącym naruszeniem porządku prawnego w demokratycznym państwie prawa. Nadto, jak stwierdziła skarżąca, Naczelna Rada Adwokacka naruszyła art. 31 ust. 3 Konstytucji, gdyż nie wykazała konieczności oraz konstytucyjnej proporcjonalności wprowadzanych ograniczeń. Ponadto skarżąca zarzuciła, iż NRA, wprowadzając owe ograniczenia, stworzyła sytuację wykluczającą bezstronność, albowiem w istocie dała obecnym adwokatom prawo do osobistego decydowania o losach aplikantów adwokackich, jako potencjalnych konkurentów. W odpowiedzi na skargę Naczelna Rada Adwokacka wniosła o odrzucenie skargi z uwagi na brak kognicji sądów administracyjnych. Z ostrożności procesowej organ samorządu adwokackiego wniósł o oddalenie skargi, podnosząc, iż zaskarżone przepisy uchwały nr [...] Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] czerwca 2008 r. w przedmiocie zmiany Regulaminu aplikacji adwokackiej i egzaminu adwokackiego zostały podjęte na podstawie obowiązujących przepisów ustawy z dnia 26 maja 1982 r. – Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1058 ze zm.) i jako takie nie naruszają w żadnym zakresie prawa, w tym przepisów Konstytucji RP. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Granice właściwości sądów administracyjnych oraz istota wymiaru sprawiedliwości sprawowanego przez te sądy, zostały określone wprost w art. 184 Konstytucji RP. Z przepisu tego wynika, że sądy administracyjne sprawują w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych organów administracji rządowej. Wyraźne określone w Konstytucji RP granice właściwości rzeczowej sądów administracyjnych znalazły swoje potwierdzenie w przepisach ustaw reformujących sądownictwo administracyjne, a więc ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej także p.p.s.a.), jak również ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1271 ze zm.). Szczegółowe unormowanie właściwości rzeczowej sądów administracyjnych zawierają przepisy art. 1, art. 2, art. 3, art. 4 i art. 5 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z przepisem art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Ponadto, jak stanowi § 3 art. 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Ze skargi złożonej przez E. P. wynika, iż skarży ona uchwałę Naczelnej Rady Adwokackiej, działającej jako organ samorządu adwokackiego, wydaną w przedmiocie zmiany Regulaminu aplikacji adwokackiej i egzaminu adwokackiego. Należy zauważyć, iż w świetle przepisu art. 58 ust. 1 pkt 12 lit. b) ustawy – Prawo o adwokaturze, do zakresu działania Naczelnej Rady Adwokackiej należy uchwalanie regulaminów dotyczących zasad odbywania aplikacji adwokackiej. Z całą pewnością uznać należy, iż sporna uchwała NRA dotycząca zmiany Regulaminu aplikacji adwokackiej i egzaminu adwokackiego nie może być uznana zarówno za decyzję administracyjna, jak i postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym. Nie stanowi ona również żadnego z aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5-7 p.p.s.a. W ocenie Sądu zaskarżone rozstrzygnięcie organu adwokatury nie może być uznane również za inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Według Sądu przyjąć trzeba bowiem, iż przedmiotem skargi przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. mogą być wyłącznie takie czynności lub akty, które: - nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, wydanych w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym i zaskarżalnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., - są skierowane do indywidualnego podmiotu, - mają charakter publicznoprawny, a także - dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zdaniem Sądu dany akt lub czynność powinna indywidualnie ustalać (odmawiać ustalenia), stwierdzać (odmawiać stwierdzenia), potwierdzać (odmawiać potwierdzenia) uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa administracyjnego. Musi więc istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (oraz ich odmowami), a możliwością realizacji uprawnienia (lub obowiązku) wynikającego z przepisu prawa. W tej sytuacji przyjąć należy, iż skarga wniesiona przez skarżącą dotyczy uchwały NRA zmieniającej Regulamin aplikacji adwokackiej i egzaminu adwokackiego, a więc aktu wewnętrznego samorządu zawodowego, o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, nie skierowanego do indywidualnego podmiotu, tylko do członków adwokatury, jakimi - w świetle przepisu art. 2 ustawy - Prawo o adwokaturze - są adwokaci i aplikanci adwokaccy. Mając powyższe na względzie uznać należy, iż – wbrew stanowisku skarżącej – zaskarżona uchwała NRA nie stanowi zarówno czynności (lub aktu), o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., jak i jakiegokolwiek innego aktu z zakresu administracji publicznej, który podlegałby kognicji (właściwości) sądu administracyjnego. W tej sytuacji Sąd uznał, iż od spornej uchwały nr [...] Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] czerwca 2008 r. nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekł, jak w sentencji postanowienia, działając na podstawie przepisów art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.