II SA/Lu 859/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Leszczyński, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca),, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Referent Julia Polak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 marca 2009 r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania uprawnień wdowy po kombatancie I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych na rzecz D. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 13 października 2008 r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia 16 stycznia 2008 r., odmawiającą D. S. przyznania uprawnień wdowy po kombatancie. W uzasadnieniu decyzji Kierownik Urzędu wyjaśnił, że zmarły mąż D. S. – M. S. uzyskał uprawnienia kombatanckie w byłym ZBoWiD z tytułu uwięzienia w hitlerowskich obozach koncentracyjnych i więzieniach w okresie od 1 sierpnia 1944 r. do 9 maja 1945 r. oraz utrwalania władzy ludowej w LWP w okresie od 10 lipca 1947 r. do 31 grudnia 1947 r. Decyzją z dnia 31 maja 2001 r. Kierownik Urzędu zachował mu uprawnienia przyznane przez ZBoWiD z tytułu pobytu w hitlerowskim obozie. Po rozpoznaniu wniosku D. S. o przyznanie jej uprawnień wdowy po kombatancie, organ decyzją z dnia 16 stycznia 2008 r. odmówił jednak stronie przyznania wnioskowanych uprawnień, wskazując, iż w stosunku do męża strony zachodzi przesłanka pozbawienia uprawnień zawarta w art. 25 ust. 2 pkt 1 lit. "a" w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. "a" ustawy o kombatantach. Utrzymując w mocy powyższą decyzję – w wyniku rozpoznania wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy – organ podkreślił, iż w świetle akt sprawy zmarły mąż wnioskodawczyni – M. S. pełnił służbę w organach Bezpieczeństwa Publicznego. W okresie od 1 maja 1949 r. do 26 listopada 1949 r. był bowiem słuchaczem Centrum Wyszkolenia Ministerstwa Bezpieczeństwa Publicznego, które miało za zadanie szkolenie kadry na potrzeby organów bezpieczeństwa publicznego i stanowiło element systemu bezpieczeństwa publicznego państwa. Zdaniem Kierownika oznacza to, że przez sam ten fakt, osoba ta pełniła służbę w Organach Bezpieczeństwa Publicznego, mimo braku formalnego zatrudnienia w tych organach. W sprawie zachodzi zatem opisana wyżej przesłanka pozbawienia uprawnień kombatanckich z art. 25 ust. 2 pkt 1 lit. "a" w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. "a" ustawy o kombatantach W ocenie organu brak jest również podstaw do przyznania wnioskowanych uprawnień w oparciu o przepis art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy, który stanowi, iż przepisów o pozbawieniu uprawnień kombatanckich nie stosuje się do osoby, która przedłoży dowody, że do wymienionych służb i organów została skierowana przez organizacje niepodległościowe lub przez te organizacje była zwerbowana w celu udzielenia im pomocy. Stronie wnioskującej o przyznanie uprawnień wdowy po kombatancie przysługują, jak podkreślił Kierownik, uprawnienia własne i dlatego, jakkolwiek są one pochodne w stosunku do uprawnień zmarłego męża, winny być oceniane z uwzględnieniem jej osobistej sytuacji prawnej. W związku z tym ponowna ocena uprawnień kombatanckich zmarłego męża nie jest postępowaniem weryfikacyjnym w stosunku do osoby zmarłej, lecz służy ustaleniu przesłanek rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie uprawnień przysługujących wdowie. Od decyzji tej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożyła D. S., wnosząc o przyznanie jej uprawnień kombatanckich. Zarzuciła, iż jej mąż nigdy nie pracował w organach bezpieczeństwa publicznego, a jedynie pełnił służbę w Wojskach Ochrony Pogranicza. Dlatego też stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż zmarły mąż, mimo braku "formalnego zatrudnienia", pełnił służbę w organach bezpieczeństwa publicznego, jest całkowicie bezzasadne. Również ze znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy pisma Kierownika Archiwum Komendy Głównej Straży Granicznej wynika, że M. S. nie brał udziału w walkach z formacjami zbrojnego podziemia niepodległościowego. Skarżąca podkreśliła także, iż prawomocną decyzją Kierownika Urzędu jej zmarły mąż miał przyznane uprawnienia kombatanckie w 2001 r. Sprawdzanie w tej sytuacji przeszłości męża jest faktycznie kolejnym postępowaniem weryfikacyjnym osoby nieżyjącej. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest zdaniem strony pogląd, że jej sytuacja jako wdowy po kombatancie nie może być gorsza od uprawnień pierwotnych kombatanta, które to uprawnienia jej mąż posiadał. W odpowiedzi na skargę Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów postępowania oraz przepisów ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (tekst jednolity: Dz.U. z 2002 r. Nr 42, poz. 371 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa". Skarżąca domagała się przyznania jej uprawnień wdowy po kombatancie na podstawie art. 20 ust. 3 ustawy, który pozwala na przyznanie wdowie po kombatancie określonych uprawnień przysługujących jej zmarłemu mężowi, takich jak ulgowe przejazdy środkami komunikacji publicznej, ryczałt energetyczny, czy dodatek kombatancki. Zaskarżoną decyzją Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 16 stycznia 2008 r., odmawiającą D. S. przyznania uprawnień wdowy po kombatancie. W uzasadnieniu tej decyzji stwierdził, że w niniejszej sprawie zachodziły przesłanki do pozbawienia uprawnień kombatanckich zmarłego męża skarżącej – M. S. na podstawie art. 21 ust. 2 pkt 1 litera "a" ustawy, stanowiącego, iż uprawnienia kombatanckie nie przysługują osobie, która w latach 1944-1956 pełniła służbę lub funkcję i była zatrudniona w strukturach Urzędów Bezpieczeństwa, Służby Bezpieczeństwa i Informacji Wojskowej, a także nadzorujących je komórkach jednostek zwierzchnich związanych ze stosowaniem represji wobec osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej. Stanowisko to, w ocenie Sądu, jest nieuzasadnione w świetle zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego i narusza przepisy art. 7, 77 § 1, 80, 136 i 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. W myśl przepisu art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten wyraża jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, zasadę prawdy obiektywnej. Zasada ta oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Zgodnie natomiast z przepisem art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Zebranie całego materiału dowodowego to zebranie dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów. Określenia faktów mających znaczenie dla sprawy dokonuje organ administracji publicznej w oparciu o przepis prawa materialnego, będący podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy. Pominięcie ustalenia faktu mającego znaczenie dla sprawy stanowi naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie regulują podstaw, na których organ ma oprzeć ocenę dowodów. W nauce wskazuje się, że organ w tej ocenie powinien kierować się wiedzą oraz zasadami życiowego doświadczenia. Rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych, powinno być zgodne z prawidłami logiki. Naruszenie wymienionych reguł, a także norm procesowych odnoszących się do środków dowodowych stanowi przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2004, wyd. C.H. Beck, s. 404). Organy administracji publicznej są więc na podstawie przytoczonych przepisów zobowiązane do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas mogą ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Obowiązki te ciążą zarówno na organie pierwszej, jak i drugiej instancji. Stosownie do przepisu art.136 k.p.a., mającego odpowiednie zastosowanie do wniosku zgłoszonego w trybie art. 127 § 3 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, jest on bowiem obowiązany ponownie rozpatrzyć sprawę administracyjną. W rozpoznawanej sprawie organ administracji publicznej naruszył wskazane reguły postępowania dowodowego. Z akt sprawy wynika, że zmarły mąż D. S. – M. S. uzyskał uprawnienia kombatanckie w byłym Związku Bojowników o Wolność i Demokrację z tytułu uwięzienia w hitlerowskich obozach koncentracyjnych i więzieniach w okresie od 1 sierpnia 1944 r. do 9 maja 1945 r. oraz utrwalania władzy ludowej w Ludowym Wojsku Polskim w okresie od 10 lipca 1947 r. do 31 grudnia 1947 r. Decyzją z dnia 31 maja 2001 r. Kierownik Urzędu zachował mu uprawnienia przyznane przez ZBoWiD z tytułu pobytu w hitlerowskim obozie, a wyłączył z jego uprawnień kombatanckich okres zakwalifikowany jako "utrwalanie władzy ludowej", tj. od 10 lipca 1947 r. do 31 grudnia 1947 r. Decyzja ta stała się ostateczna. Odmawiając decyzją z dnia 16 stycznia 2008 r. przyznania skarżącej wnioskowanych uprawnień Kierownik wskazał, iż z pisma Komendy Głównej Straży Granicznej z dnia 19 września 2007 r., sygn. akt [...], wynika, że M. S. w dniach od 1 maja 1949 r. do 26 listopada 1949 r. był słuchaczem w Centrum Wyszkolenia Ministerstwa Bezpieczeństwa Publicznego. Zdaniem Kierownika oznacza to, iż zmarły mąż skarżącej pełnił służbę w strukturach Urzędów Bezpieczeństwa, a tym samym stanowi przesłankę do pozbawienia go uprawnień kombatanckich na podstawie art. 21 ust. 2 pkt 1 litera "a" ustawy. W toku postępowania prowadzonego, po wniesieniu przez skarżąca wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Kierownik Urzędu w dniu 27 marca 2008 r. wystąpił do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu z zapytaniem, czy M. S., będąc w okresie od 1 maja 1949 r. do 26 listopada 1949 r. słuchaczem Centrum Wyszkolenia Ministerstwa Bezpieczeństwa Publicznego pełnił służbę i był zatrudniony w organach Bezpieczeństwa Publicznego w rozumieniu art. 21 ust. 2 pkt 4 litera "a" ustawy. W odpowiedzi na pismo Kierownika Urzędu, Dyrektor Biura Edukacji Publicznej IPN, pismem z dnia 23 czerwca 2008 r. przedstawił opinię z dnia 19 maja 2008 r. opracowaną przez Sekcję Ekspertyz IPN. W opinii tej stwierdzono, iż słuchacze CW MBP w praktyce nie byli wykorzystywani do działań na zewnątrz aparatu bezpieczeństwa publicznego państwa, a ich zadaniem było przyswajanie wiedzy, która mogła być wykorzystywana do zwalczania antykomunistycznego podziemia. Nie można jednak, jak podkreślono w opinii, uznać samego tylko wyłącznego faktu pozostawania słuchaczem CW MBP za równoznaczne z zatrudnieniem w MBP. Zdaniem autora opinii, za problematyczną można uznać sytuację, gdy ktoś przyjęty jako słuchacz CW MBP (a skierowany spoza aparatu bezpieczeństwa) nie podjął po zakończeniu kursu pracy w organach bezpieczeństwa. W takiej bowiem sytuacji "powstaje pytanie, czy należy uznać taką osobę za pełniącą w tym okresie służbę i będącą zatrudnioną w organach bezpieczeństwa". W konkluzji opinii stwierdzono jednak, wbrew wątpliwościom wskazanym w treści tej opinii, iż "osoba będąca słuchaczem CW MBP przez sam ten fakt pełniła służbę w organach Bezpieczeństwa Publicznego, a także (w kontekście historycznym) faktycznie angażowała się w działalność aparatu bezpieczeństwa, nie będąc przy tym formalnie zatrudnionym w organach bezpieczeństwa publicznego". Dysponując opisanymi dowodami organ nie mógł uznać, że sprawa została należycie wyjaśniona i ustalony został stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością (art. 7 k.p.a.), a tym samym udowodniony został fakt pełnienia przez M. S. służby w organach Bezpieczeństwa Publicznego w rozumieniu art. 21 ust. 2 pkt 4 litera "a" ustawy. Zastrzeżenia budzi przede wszystkim dokonana przez ten organ ocena dowodów. Pismo Komendy Głównej Straży Granicznej z dnia 19 września 2007 r., znak: [...], stwierdza jedynie, że M. S. w dniach od 1 maja 1949 r. do 26 listopada 1949 r. był słuchaczem w Centrum Wyszkolenia Ministerstwa Bezpieczeństwa Publicznego. Z pisma tego nie wynika, by zmarły mąż skarżącej we wskazanym wyżej okresie bądź też w innym okresie był zatrudniony lub pełnił służbę w strukturach Urzędów Bezpieczeństwa. Wynika z niego natomiast, że "w zasobie aktowym Archiwum (Straży Granicznej) nie odnaleziono dokumentów potwierdzających udział M. S. i jednostek WOP, w których pełnił służbę, w walkach z oddziałami UPA, grupami Wehrwolfu i innymi formacjami zbrojnego podziemia" (k.60 akt administracyjnych). Nie ulega zatem wątpliwości, iż pismo to w żaden sposób nie mogło świadczyć o prowadzeniu przez zmarłego męża skarżącej działalności, stanowiącej podstawę do pozbawienia go uprawnień kombatanckich. Oceniając dowód w postaci opinii Sekcji Ekspertyz IPN z dnia 19 maja 2008 r., Kierownik Urzędu również przekroczył granice swobodnej oceny dowodów. Dowód ten należało bowiem ocenić we wzajemnej łączności z pozostałymi dowodami zgromadzonymi w sprawie, nie zaś w oderwaniu od tych dowodów. Wprawdzie w konkluzji tej opinii stwierdzono, iż "osoba będąca słuchaczem CW MBP przez sam ten fakt pełniła służbę w organach Bezpieczeństwa Publicznego", jednakże oceniając ten dowód winien organ administracji mieć na względzie, iż autor opinii, co wyraźnie wynika z jej treści, wskazał na szereg wątpliwości związanych z oceną, czy sam fakt bycia słuchaczem wspomnianego Centrum Wyszkolenia Ministerstwa Bezpieczeństwa Publicznego wystarcza do uznania tej działalności za spełniająca warunki określone w art. 21 ust. 2 pkt 4 litera "a" ustawy. W opinii zwrócono przede wszystkim uwagę na fakt, iż słuchacze CW MBP w praktyce nie byli wykorzystywani do działań na zewnątrz aparatu bezpieczeństwa publicznego państwa, a ich zadaniem było jedynie przyswajanie wiedzy, która ewentualnie w przyszłości mogła być wykorzystywana do zwalczania antykomunistycznego podziemia. Z opinii tej wynika również, że nie można uznać samego tylko wyłącznego faktu pozostawania słuchaczem CW MBP za równoznaczne z zatrudnieniem w MBP. Autor opinii wskazał ponadto, co należy podkreślić, iż w jego ocenie "szczególnie problematyczną" jest sytuację, w której osoba będąca słuchaczem CW MBP (a skierowana na to przeszkolenie spoza aparatu bezpieczeństwa) nie podjęła po zakończeniu kursu pracy w organach bezpieczeństwa. W takiej bowiem sytuacji "powstaje pytanie, czy należy uznać taką osobę za pełniącą w tym okresie służbę i będącą zatrudnioną w organach bezpieczeństwa". Uszło uwadze Kierownika Urzędu, iż taka właśnie "szczególnie problematyczna sytuacja" zachodzi w rozpoznawanej sprawie. Z powołanego wyżej pisma Komendy Głównej Straży Granicznej wynika bowiem, iż M. S., przed i po uzyskaniu statusu słuchacza CW MBP, pełnił służbę w Wojskach Ochrony Pogranicza, a nie był zatrudniony, ani nie pełnił służby w organach Bezpieczeństwa Publicznego Polski Ludowej. Z pisma tego nie wynika również, by w czasie szkolenia w CWMBP ustało zatrudnienie M. S. w Wojskach Ochrony Pogranicza. Nie ma również jakiegokolwiek dokumentu stwierdzającego, że okres szkolenia w CW MBP nie należy do okresu służby w Wojskach Ochrony Pogranicza. Wątpliwości tej organ nie wyjaśnił w żaden sposób, natomiast przyjął, że "analiza akt sprawy jednoznacznie wskazuje, że M. S. pełnił służbę w organach Bezpieczeństwa Publicznego", co narusza powołane przepisy art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Brak było w tej sytuacji podstaw do utrzymania w mocy decyzji Kierownika Urzędu z dnia 16 stycznia 2008 r., co narusza także przepis art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. Wskazane naruszenie zasad postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, doprowadziło bowiem do wydania decyzji w oparciu o niepełny i nieoceniony należycie materiał dowodowy. Powoduje to konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W oparciu o wadliwie ustalony stan faktyczny Kierownik Urzędu przyjął, że w sprawie zachodzi przesłanka obligująca ten organ do odmowy przyznania skarżącej uprawnień kombatanckich na podstawie art. 20 ust. 3 w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 4 litera "a" ustawy. Tym samym Kierownik naruszył również powołane przepisy prawa materialnego. Rozpoznając sprawę ponownie powinien organ administracji dążyć do wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, zgodnie z regułą wyrażoną w art. 7 k.p.a. i przeprowadzić postępowanie dowodowe w sposób określony w przepisach art. 75 i nast. k.p.a., uwzględniając przedstawione wyżej uwagi. Nie można wykluczyć, że zajdzie potrzeba ponownego zwrócenia się do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu z zapytaniem, czy w okolicznościach niniejszej sprawy M. S., będąc w okresie od 1 maja 1949 r. do 26 listopada 1949 r. słuchaczem Centrum Wyszkolenia Ministerstwa Bezpieczeństwa Publicznego pełnił służbę i był zatrudniony w organach bezpieczeństwa publicznego w rozumieniu art. 21 ust. 2 pkt 4 litera "a" ustawy. Należy bowiem zauważyć, że w sytuacji, gdy istnieją wątpliwości co do charakteru działalności zmarłego męża skarżącej we wskazanym okresie uzupełnienie zapytania do IPN o dodatkowe okoliczności, które do tej pory nie były znane tej instytucji publicznej, pozwoli Instytutowi na pełniejszą i precyzyjniejszą odpowiedź, a tym samym umożliwi Kierownikowi Urzędu prawidłową i wszechstronną ocenę materiału dowodowego. Dopiero po zebraniu pełnego materiału dowodowego i jego wszechstronnym rozważeniu może zostać dokonana ocena, czy fakt odbywania przez męża skarżącej szkolenia prowadzonego przez jednostkę Ministerstwa Bezpieczeństwa Publicznego uznany być może za pełnienie służby w organach bezpieczeństwa publicznego lub pozostawanie w zatrudnieniu w tych organach. Ponownie podkreślić należy, że dotychczas zebrany materiał dowodowy do takiej oceny podstaw nie dawał. Gromadząc materiał dowodowy w sprawie organ winien mieć na uwadze, iż w świetle art. 75 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co nie jest sprzeczne z prawem, a może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Należy też podkreślić, że rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych, powinno być zgodne z prawidłami logiki. Dokonując oceny dowodów organ powinien kierować się wiedzą oraz zasadami życiowego doświadczenia. Z tych względów i na podstawie art.145 § 1 pkt 1 litera "a" i "c" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 §1 ustawy.