II SA/Łd 984/08

Dnia 31 marca 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Nina Krzemieniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2009 roku przy udziale -- sprawy ze skargi G. N. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. z dnia [...]. nr [...], 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. na rzecz G. N. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS Decyzją z dnia [...] Nr [...] Dyrektor Ł. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, § 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczególnych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW" objęte Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz.U. Nr 68, poz. 448 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania G. N., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w R. z dnia [...]. Jak wynika z akt sprawy, w dniu 26 kwietnia 2007 r. H. N. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w R. wniosek o przyznanie płatności na rok 2007. W dniu 2 października 2007 r. wnioskodawca zmarł, a postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku po H. N. przez G. N. zostało wydane przez Sąd Rejonowy w R. I Wydział Cywilny w dniu 14 listopada 2007 r. Następnie, w dniu 11 grudniu 2007 r. do Biura Powiatowego wpłynął wniosek G. N. o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w przypadku śmierci rolnika, która nastąpiła w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie tych płatności do dnia doręczenia decyzji w sprawie ich przyznania wraz z załączonym postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku. Decyzją z dnia [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w R. odmówił G. N. przyznania pomocy finansowej z uwagi na fakt, iż wniosek transferowy spadkobiercy o wstąpieniu do toczącego się postępowania na miejsce spadkodawcy został złożony po terminie 2 miesięcy od dnia otwarcia spadku. W odwołaniu od powyższej decyzji, G. N. podniosła, iż będąc w Biurze Powiatowym w R. po śmierci męża, ok. 10 października 2007 r., została błędnie poinformowana przez pracowników Biura o potrzebnych dokumentach i terminie złożenia tych dokumentów i wywiązała się z obowiązków w terminie wyznaczonym przez pracownika Biura Powiatowego. Utrzymując zaskarżoną decyzję organu I instancji, Dyrektor Ł. Oddziału Agencji restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa stwierdził, iż § 7 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczególnych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objęte Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 wymaga, aby wniosek o przejęcie płatności złożony został w terminie 2 miesięcy od dnia otwarcia spadku. Przesłanka ta nie została spełniona, gdyż otwarcie spadku nastąpiło w dniu 2 października 2007 r., natomiast wniosek spadkobiercy został złożony w dniu 11 grudnia 2007 r., a więc z uchybieniem wymaganego ustawowo terminu. Organ odwoławczy podkreślił, iż termin do złożenia wniosku jest terminem prawa materialnego, którego bezskuteczny upływ powoduje, że prawo do przejęcia płatności wygasa. Opowiadając na zarzut strony dotyczący wprowadzenia w błąd przez pracownika Biura Powiatowego w R. organ odwoławczy uznał, iż z uwagi na materialny charakter terminu nie jest on prawnie istotny. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi G. N. ponownie podniosła, iż zgłaszając się do Biura powiatowego ARiMR w R. po śmierci męża, została wprowadzona w błąd odnośnie procedur dotyczących nabycia spadku, co może potwierdzić świadek - jej syn M. N. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Ł. Oddziału Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a. Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd stwierdził, że zaskarżone orzeczenie narusza normy procedury administracyjnej, w stopniu określonym w cytowanym przepisie, co w konsekwencji mogło doprowadzić do naruszenia przepisów prawa materialnego. Zgodnie z przepisem art. 22 ust. 1 pkt 1 -2 ustawy 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz.U. Nr 35, poz. 217) w brzmieniu obowiązującym na dzień złożenia wniosku, a zatem przed zmianą, która weszła w życie w dniu 15 marca 2008 roku, w przypadku śmierci rolnika, która nastąpiła w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności do dnia doręczenia decyzji w sprawie przyznania płatności, płatności przysługują spadkobiercy, który: 1. objął w posiadanie grunty rolne, których dotyczył wniosek o przyznanie płatności; 2. spełnia warunki do przyznania płatności. W przypadku, o którym mowa w art. 1 i 1a, spadkobierca wstępuje do toczącego się postępowania na miejsce spadkodawcy na wniosek złożony w terminie 2 miesięcy od dnia otwarcia spadku. Przepis art. 3 ust. 2 pkt 1-4 ustawy formułuje zasady, jakimi organ winien się kierować w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów, pomocy do rzepaku oraz pomocy do plantacji trwałych. Według tych zasad organ: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądania, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, przepisu art. 81 k.p.a. nie stosuje się. Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy, należy podnieść, że wymogiem formalnym wstąpienia przez spadkobiercę do toczącego się postępowania o przyznanie płatności jest złożenie wniosku o wstąpieniu do postępowania w terminie 2 miesięcy od dnia otwarcia spadku. Ustawa nie formułuje wymogów, jakim powinien odpowiadać taki wniosek. Z treści przepisu art. 3 ust. 1 cytowanej ustawy wynika, że z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, chyba, że przepisy ustawy stanowią inaczej. Przepis art. 63 § 1 k.p.a. stanowi, że podania ( żądania, odwołania, zażalenia) mogą być wnoszone pisemnie, telegraficznie lub za pomocą dalekopisu, telefaksu, poczty elektronicznej albo za pomocą formularza umieszczonego na stronie internetowej właściwego organu administracji publicznej, umożliwiającego wprowadzenie danych do systemu teleinformatycznego tego organu, a także ustnie do protokołu. Należy przyjąć, że podaniem są wszelkiego rodzaju oświadczenia (woli i wiedzy) stron i uczestników postępowania, z którymi podmioty te występują wobec organów administracji publicznej ( Z. Janowicz - Prawo administracyjne, wyd. z 1991 roku, str. 172- 173). Przepisy art. 63 § 2 i 3 k.p.a. określają wymagania formalne co do treści podania. Wskazana regulacja opiera się na zasadzie wyznaczenia wymagań minimalnych, minimalnych elementów każdego podania. Podkreśla to użyta w art. 63 § 2 formuła "podanie powinno zawierać co najmniej (...)". Wynika to z przyjętej przez kodeks zasady ograniczonego formalizmu, także w tym zakresie. Jej celem jest, jak wskazuje judykatura, odformalizowanie na korzyść strony ustawowych wymagań co do formy i treści żądania w tym kierunku, aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony ( wyr. NSA z dnia 20 lipca 1981 r., SA 1461/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 71). W wyroku z dnia 11 czerwca 1990 r. (I SA 367/90, ONSA 1990, nr 2-3, poz. 47) NSA podkreślił, iż "stosownie do art. 61 § 1 k.p.a. żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji". Również w wyroku z dnia 17 września 1992 r. (III SA 949/92) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż "o tym, jaki charakter ma pismo strony, decyduje sama strona. Jeśli charakter wniesionego pisma budzi wątpliwości, organ administracji ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Organ ma przy tym na podstawie art. 9 k.p.a. obowiązek czuwania nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu powinien udzielić jej w razie potrzeby niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Wyjaśnienia i wskazówki powinny dotyczyć w szczególności dopuszczalności pisma". Organ administracji publicznej nie jest władny do zmiany kwalifikacji prawnej żądania strony. Zgodnie z oświadczeniem strony, w października 2007 r., po śmierci męża, G. N. stawiła się w siedzibie organu. Jak wynika z wyjaśnień skarżącej złożonych na rozprawie przed Sądem w dniu 11 marca 2009 roku stawiając się w organie zgłaszała się w celu otrzymania dopłat. Poinformowano ją wówczas, że musi złożyć do sądu wniosek o nabycie spadku i czekać na rozstrzygnięcie (protokół rozprawy k. 17 akt sądowych). Zadaniem organu było zatem ustalenie, jaka była intencja strony i jej rzeczywista wola w momencie stawienia się w urzędzie. Organ nie poczynił żadnych ustaleń w tym zakresie. W przypadku ustalenia, iż rzeczywistą wolą skarżącej podczas jej bytności w siedzibie organu w październiku 2007 roku była chęć kontynuowania postępowania wszczętego na wniosek jej męża i wstąpienie do toczącego się postępowania na miejsce spadkodawcy, należało wziąć pod uwagę, iż czynność ta została dokonana z zachowaniem ustawowego terminu wynikającego z treści art. 22 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach. Na powyższą okoliczność winien zostać sporządzony protokół, stosownie do treści art. 67 k.p.a. W świetle art. 67 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej sporządza zwięzły protokół z każdej czynności postępowania mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, chyba że czynność w inny sposób została utrwalona na piśmie. Pełni on szczególną rolę. Dla podmiotu wnoszącego podanie stanowi gwarancję jego wpłynięcia w określonym terminie, dla organu oznacza zrealizowanie zasady skargowości (w szerokim znaczeniu) uprawniającej go do podjęcia czynności postępowania w ogóle lub określonych czynności postępowania. Protokół musi odpowiadać wymaganiom formalnym i materialnym określonym w art. 68 k.p.a. (Tak: Komentarz do art. 63 kodeksu postępowania administracyjnego [w:] G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I., LEX, 2007, wyd. II. Stan prawny: 2007r.). Należy też podkreślić, iż jak wynika z protokołu rozprawy G. N. stwierdziła, iż stawiła się w organie celem uzyskania płatności po zmarłym mężu. Podała, iż chciała wstąpić do toczącego się postępowania na miejsce męża. Wskazała, że nie umiała złożyć wniosku bowiem ma tylko podstawowe wykształcenie. Powyższe okoliczności powinny zostać również wzięte pod uwagę przez organ w ramach toczącego się postępowania celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 k.p.a.). Należy zauważyć, że to na organie ciążył obowiązek stania na straży praworządności i w sposób wyczerpujący rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Sąd orzekający w sprawie niniejszej stoi na stanowisku, że obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy (art. 9 k.p.a.) powinien być rozumiany jak najszerzej. Udowodnione naruszenie tego obowiązku powinno być rozumiane jako wystarczająca podstawa do uchylenia decyzji. Działający w sprawie organ ma obowiązek w możliwie jasny sposób wyjaśnić całość okoliczności sprawy stronie i równie wyraźnie wskazać ryzyko wiążące się z działaniami strony. Dodatkowo organ nie może ograniczać się wyłącznie do udzielenia informacji prawnej, lecz winien także podać niezbędne wyjaśnienia co do treści przepisów oraz udzielać wskazówek, jak należy postąpić w danej sytuacji, by uniknąć szkody. Nie sposób przy tym pominąć okoliczności, co skarżąca podkreśla, że jest ona osobą niewykształconą i miała problemy z odpowiednim sformułowaniem wniosków. W zasługującym na pełną aprobatę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 1986 roku, SA/Ka 1123/83 (GAP z 1986 roku, Nr 4, s. 45), stwierdzono, że powinność wyjaśnienia treści żądania strony, w sytuacji widocznej nieumiejętności formułowania przez nią wniosków, wynika z ciążącego na organie administracji państwowej obowiązku wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. Tymczasem sposób działania organu w niniejszej sprawie świadczy o całkowitym braku zrozumienia roli organu administracji w toczącym się postępowaniu, co stanowi nie tylko naruszenie cytowanego wyżej art. 9 k.p.a., ale również innej naczelnej zasady procedury administracyjnej – a mianowicie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Jak wynika z powyższych rozważań, rolą organu w postępowaniu nie jest tylko zastosowanie przepisów prawa, ale również udzielenie stronie postępowania takiej opieki, która zagwarantuje realizację zasad wynikających z kodeksu postępowania administracyjnego. Nie sposób przy tym pominąć faktu, że przepisy dotyczące płatności są przepisami skomplikowanymi, a same instytucje w nich przewidziane są instytucjami nowymi, trudno zatem wymagać od osoby bez prawniczego wykształcenia i doświadczenia w tym zakresie, odpowiedniego w nich rozeznania. Podkreślenia przy tym wymaga, że ewentualne pouczenie strony, że dla wstąpienia w miejsce zmarłego rolnika konieczne jest uprzednie zakończenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku, byłoby wprowadzeniem strony w błąd, bowiem ustawodawca przewidując, że postępowanie takie może trwać dłużej niż materialnoprawny termin na złożenie wniosku, wskazał jakie dokumenty winne być złożone przed zakończeniem postępowania sądowego, by wniosek o wstąpienie w miejsce zmarłego rolnika można uznać za skutecznie złożony. Z wyjaśnień organu z dnia 28 listopada 2008 roku dotyczących zarzutu strony o błędnym jej pouczenie w żaden sposób nie można wywieść w jaki sposób przebiegał kontakt strony z urzędnikiem ani nawet czy poczyniono ustalenia w zakresie osoby urzędnika. Organ odniósł się jedynie do okoliczności związanych z uchybieniem przez stronę terminu. Marginesowo podnieść należy, iż ustawodawca, zmieniając ustawę z 26 stycznia 2007 roku o płatnościach, przedłużył termin do złożenia wniosku przez spadkobiercę do wstąpienia, do toczącego się postępowania do 7 miesięcy od daty otwarcia spadku, co wskazuje że zauważył, iż poprzednio obowiązujący termin był terminem zbyt krótkim na realizację uprawnień. Organ ponownie rozpoznając sprawę winien przeprowadzić postępowanie w pełnym zakresie, czyniąc wskazane ustalenia i dopiero wówczas dokonać oceny zgromadzonego materiału w sprawie. Z tego też względu biorąc za podstawę art.145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzeczono jak w wyroku. Wobec uwzględnienia skargi Sąd na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów sądowych należnych na podstawie przepisu § 2 ust. 3 pkt 6 rozporządzenia rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.