I OSK 1051/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie NSA Anna Łukaszewska-Macioch (spr.) Jerzy Dudek Protokolant Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 7 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Łd 799/08 w sprawie ze skargi W. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia w całości kwoty nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...] i decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 8 grudnia 2008 r. oddalił skargę W. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] odmawiającą umorzenia w całości kwoty nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego. Powyższe rozstrzygnięcie Sąd poprzedził następującymi ustaleniami faktycznymi i oceną prawną: Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] maja 2008 r., znak: [...] na podstawie art. 30 ust. 1, 2 pkt 6, 7 i 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) orzekł o obowiązku zwrotu przez W. A. nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego za okres od 1 maja 2007 r. do 31 stycznia 2008 r. Następnie na skutek wniosku W. A. o umorzenie kwoty pobranego świadczenia bądź rozłożenia na raty Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...], na podstawie art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, odmówił umorzenia kwoty nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego i orzekł o rozłożeniu należności na 29 rat. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania W. A., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następstwie ustalenia przez organy administracji publicznej na podstawie wywiadu środowiskowego oraz załączonych do akt dokumentów, że skarżący jest osobą samotną, posiadającą dochód w wysokości 1.436,42 złotych miesięcznie. W ocenie organu, przedstawione okoliczności nie były wystarczające dla zastosowania umorzenia kwoty nienależnie pobranego świadczenia, ale pozwalały na rozłożenie tej kwoty na raty. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że organ pierwszej instancji ma kompetencje, ale jednocześnie nie ma obowiązku umorzenia dłużnikowi kwot nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego. Umorzenie zaległości dłużnika jest rozstrzygnięciem nadzwyczajnym, a zatem wszelkie ulgi w tym zakresie mogą być udzielane w wyjątkowych i szczególnie uzasadnionych wypadkach. Kolegium uznało, że organ pierwszej instancji prawidłowo ocenił sytuację materialną i majątkową skarżącego o czym świadczy rozłożenie na raty nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi W. A. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji. Skarżący podkreślił, że do pobierania dwóch świadczeń doszło bez jego winy. Wskazał na swój podeszły wiek i zaufanie do organów państwa, które - jego zdaniem - powinny go poinformować o zmianie przepisów dotyczących wypłacania zasiłku pielęgnacyjnego, a także porozumieć się między sobą; są przecież kompetentne w tych sprawach. Skarżący szczegółowo opisując swoją sytuację osobistą i materialną przyznał, że pobierał świadczenia z dwóch źródeł: z MOPS-u i z ZUS-u. W tym czasie dotknęły go jednak śmierć syna oraz ciężka choroba żony zakończona jej zgonem. O tym zaś, że nieprawidłowo pobiera dwa świadczenia, poinformował go dopiero kolega. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że skarga jest niezasadna, gdyż zaskarżona decyzja, jak również utrzymana nią w mocy decyzja Prezydenta Miasta Ł. są zgodne z prawem. W uzasadnieniu wyroku Sąd zaznaczył, że zarzuty skargi w istocie odnoszą się do decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] maja 2008 r. orzekającej o zwrocie nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego, która w obecnym postępowaniu nie może być przedmiotem kontroli ze strony sądu, ponieważ decyzja ta stała się już ostateczna. Z tego względu poza oceną sądu w niniejszej sprawie pozostało, czy były podstawy do nakazania skarżącemu zwrotu pobranego zasiłku pielęgnacyjnego, w szczególności kwestia braku winy skarżącego w tym, że pobierał on równocześnie zasiłek pielęgnacyjny z MOPS-u i z ZUS-u. Sąd, mając na względzie treść art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazał, że powołany przepis oparty jest na uznaniu administracyjnym, którego przejawem jest to, że organ administracji nie jest związany wnioskiem strony i może samodzielnie zdecydować o tym, czy nienależnie pobrane świadczenie umorzyć, rozłożyć na raty czy jedynie odroczyć termin jego płatności. Oczywiście nie oznacza to dowolności w rozstrzyganiu, a każde rozstrzygnięcie oparte na uznaniu powinno być wyjątkowo wnikliwie i szczegółowo uargumentowane i poparte wyczerpującym zbadaniem okoliczności sprawy, zgodnie z zasadami określonymi w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W realiach rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, iż organy administracji prawidłowo uznały, że sytuacja skarżącego nie jest na tyle trudna, by należało umorzyć nienależnie pobraną kwotę, zachodziła jednak podstawa do rozłożenia należności z tego tytułu wraz z ustawowymi odsetkami na 29 rat. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ustalenia dokonane przez organy są wszechstronne i w pełni usprawiedliwiają odmowę umorzenia spłaty nienależnie pobranego świadczenia. Sąd podkreślił, że organ pierwszej instancji wnikliwie zbadał stan faktyczny sprawy poprzez przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Działania organów administracji w tym zakresie nie naruszają prawa i mieszczą się w ramach uznania administracyjnego. Ponadto organy należycie uzasadniły swoje stanowisko, tak w zakresie okoliczności usprawiedliwiających odmowę umorzenia należności, jak i w zakresie rozłożenia na raty. W szczególności w tym zakresie nie wzbudza uwag krytycznych stanowisko organów, iż porównując wysokość ustalonej w decyzji miesięcznej raty dłużnego zobowiązania z kwotą dochodu skarżącego, zwrot nienależnie pobranego świadczenia w częściach nie będzie dla skarżącego znacznym obciążeniem. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył skarżący reprezentowany przez pełnomocnika ustanowionego z urzędu. W skardze kasacyjnej zarzucono: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 30 ust 9 ustawy z o świadczeniach rodzinnych przez jego niezastosowanie i niewykorzystanie zawartej w nim możliwości umorzenia świadczenia; 2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 i art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 200 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej "P.p.s.a." przez nieuwzględnienie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych, w wyniku czego doszło do błędnej oceny stanu faktycznego. Wskazując na te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenie na rzecz pełnomocnika z urzędu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej. W uzasadnieniu zarzutów pełnomocnik podniósł, że naruszenia art. 30 ust. 9 ustawy z dnia o świadczeniach rodzinnych dopuścił się zarówno organ administracji w zaskarżonej decyzji jak i Sąd. Ustalony w sprawie bezsporny stan faktyczny w sposób niewątpliwy wskazuje na bardzo trudną sytuację bytową i materialną skarżącego. Jego niedołęstwo, pogłębiające się schorzenia, potrzeba ciągłego przyjmowania leków, samotność powodują, iż otrzymywana emerytura z trudem wystarcza na zaspokojenie podstawowych potrzeb. Obowiązek spłacania zadłużenia nawet w ustalonych ratach stanowi znaczny uszczerbek majątkowy. Skarżący sam zwrócił uwagę na nienależność świadczenia i odmówił jego dalszego przyjmowania, gdy zorientował się w nieprawidłowej sytuacji. Natomiast świadczenia pobierane nienależnie zużył nie licząc się z obowiązkiem ich zwrotu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. sąd odwoławczy rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej; z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wyliczone w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania sądowoadministracyjnego nie występuje, z tego względu przy jej rozpoznaniu Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną w niniejszej sprawie oparto na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 P.p.s.a. W takiej sytuacji w pierwszej kolejności podlegają rozpoznaniu zarzuty odnoszące się do uchybień przepisom postępowania; dopiero bowiem w razie ustalenia, że stan faktyczny sprawy, przyjęty przez Sąd I instancji, jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania wykładni oraz zastosowania przez Sąd przepisów prawa materialnego. W skardze kasacyjnej zarzucono zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 i art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi W. A. w wyniku nie wzięcia pod uwagę całego materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, skutkiem czego doszło do błędnej oceny stanu faktycznego. Spośród wymienionych przepisów procesowych znaczenie może mieć w tym przypadku zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c a także art. 151 określają bowiem jedynie sposób rozstrzygnięcia sprawy przez sąd I instancji i ich zastosowanie jest tylko rezultatem przyjętej przez sąd oceny prawnej sprawy. Dodać należy, że zarzut naruszenia przepisów postępowania będzie skuteczny wyłącznie wówczas, gdy strona wykaże, że zarzucane naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie można uznać za trafny. Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd ten poddał kontroli całokształt materiału dowodowego wskazując na poczynione przez organy administracji ustalenia, takie jak wiek, stan zdrowia, stan rodzinny i finansowe możliwości spłacenia przez W. A. powstałego zadłużenia. Ustalenia organów Sąd I instancji ocenił jako usprawiedliwiające w pełni odmowę umorzenia kwoty powstałego zadłużenia. Z tego powodu Sąd skargę W. A. oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a. Zastosowanie tego przepisu było zatem wynikiem oceny prawnej przyjętej przez Sąd I instancji. Przechodząc do oceny zarzutu odnoszącego się do naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, należy całkowicie zgodzić się z pełnomocnikiem skarżącego, że przepis ten nie został prawidłowo zastosowany w przedmiotowej sprawie. Sąd I instancji kontrolując zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą Prezydenta Miasta Ł. nie dostrzegł, że w istocie organy administracji nie dokonały oceny, czy sytuacja życiowa wnioskodawcy, w tym stan rodzinny, wiek, stan zdrowia mieszczą się w ustawowym pojęciu "szczególnie uzasadnionych okoliczności". Poza zaprezentowaniem jedynie sytuacji majątkowej skarżącego organy administracji w ogóle nie rozważały sytuacji osobistej i zdrowotnej W. A., mimo iż szczegółowe dane w tym zakresie ujawnił rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadzony w dniu [...] czerwca 2008 r. przez pracownika socjalnego. Wynika z niego, że W. A. jest osobą samotną, w zaawansowanym wieku, z licznymi nieustępującymi schorzeniami: po udarze mózgu z niedowładem prawostronnym (w 1997 r.), po trepanacji czaszki (w 1998 r.), po operacji krwiaka podczaszkowego (w 1999 r.), uszkodzonym słuchem, nadciśnieniem tętniczym oraz chorobą wieńcową, co potwierdzają liczne dokumenty leczenia. Wynika z tego prosty wniosek, że wydatki osoby znajdującej się w takim położeniu muszą uwzględniać koszty leczenia, zaopatrzenia w środki medyczne (stały aparat słuchowy), czy też pomocy w życiu codziennym. Skutkuje to koniecznością innej oceny możliwości spłaty obciążeń finansowych przez skarżącego, niż gdyby to dotyczyło osoby zdrowej i zdolnej do pracy, a więc mającej przed sobą szanse na poprawę warunków materialnych. Takie kryteria wynikają z samego doświadczenia życiowego, a przede wszystkim z właściwego rozumienia celu i funkcji świadczenia, jakim jest zasiłek pielęgnacyjny, który jest formą pomocy państwa dla osób dotkniętych niepełnosprawnością i dolegliwościami związanymi z podeszłym wiekiem. Posłużenie się natomiast takimi argumentami jak sprzeczność umorzenia nadpłaty z interesem ogólnym (uzasadnienie decyzji organu I instancji), czy też wyprowadzające odmowę umorzenia nadpłaty z rozumowania, iż "żądanie zwrotu nienależnie pobranej kwoty nie może być postrzegane jako dodatkowa uciążliwość czy kara, ale jako prosty zwrot świadczeń, które znalazły się w posiadaniu strony w wyniku niedopełnienia obowiązku nałożonego przez ustawodawcę na osoby pobierające świadczenia" (uzasadnienie decyzji SKO w Łodzi), nie pozostaje w związku z rozstrzyganiem w przedmiocie umorzenia kwoty nadpłaconego świadczenia. W świetle powyższego należy stwierdzić, że w postępowaniu administracyjnym organy orzekające w przedmiotowej sprawie oparły rozstrzygnięcie na wadliwej ocenie sytuacji życiowej i finansowej skarżącego w kontekście przesłanki "szczególnie uzasadnionych okoliczności", o której mowa w art. 30 ust 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Pozbawione podstaw jest zatem stwierdzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że ustalenia dokonane przez organy administracji "są wszechstronne i w pełni usprawiedliwiają odmowę umorzenia spłaty nienależnie pobranego świadczenia". Powyższe wskazuje na zasadność zarzutu naruszenia normy materialnej stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. W tej sytuacji skoro nieskuteczne okazały się zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania; uzasadniony natomiast jest zarzut naruszenia prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.188 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę W. A.. Uznając, że "szczególnie uzasadnione okoliczności", o jakich mowa w art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, bez wątpienia występują w przypadku skarżącego, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 193 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] lipca 2008 r. W wydanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł co do wniosku pełnomocnika skarżącego ustanowionego z urzędu o przyznaniu wynagrodzenia za wykonaną pomoc prawną, należnego od Skarbu Państwa, bowiem po złożeniu przez pełnomocnika oświadczenia, o jakim mowa w § 16 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1349 ze zm.), wniosek ten rozpatrzy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, który wydał w sprawie wyrok w pierwszej instancji.