II SA/Łd 166/09

Dnia 31 marca 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2009 roku na rozprawie sprawy ze skargi Rady Powiatu [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy uwzględnienia skargi na Starostę [...] oddala skargę. LS IISA/Łd 166/09 UZASADNIENIE Uchwałą z dnia [...]roku Nr [...] Rada Powiatu Z. uznała za niezasadną skargę R. C. na Starostę Z.. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ wskazał art. 12 pkt 11 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 229 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - zwanej dalej k.p.a. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] roku Nr [...] Wojewoda Ł. stwierdził nieważność powyższej uchwały podnosząc, że uchwała nie zawierała uzasadnienia. Organ wywiódł obowiązek uzasadnienia uchwały z art. 7 Konstytucji RP, wskazując, że brak uzasadnienia uniemożliwia przeprowadzenie przez organ nadzoru badania uchwały. Ponadto, w ocenie Wojewody Ł., obowiązek przedłożenia uzasadnienia uchwały wynika z § 141 w związku z § 131 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej (Dz.U. Nr 100, poz. 908). Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła Rada Powiatu Z. zarzucając obrazę art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym oraz § 141 w związku z § 131 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej (Dz.U. Nr 100, poz. 908). W związku z powyższym Rada wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. W uzasadnieniu skargi organ wskazał, że z wskazanych wyżej przepisów wyraźnie wynika jedynie obowiązek uzasadnienia projektów uchwał. Organ podkreślił, że po wszczęciu postępowania nadzorczego Wojewodzie Ł. został przedstawiony komplet dokumentów uzasadniających podjęcie zakwestionowanej uchwały. Ponadto Rada wskazała, że Wojewoda nie był uprawniony do merytorycznego wnikania w treść uchwały, bowiem nie przewidują tego przepisu Działu VIII Rozdziału 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Ł. wniósł o jej oddalenie. Organ nadzoru wskazał, że obowiązek uzasadnienia uchwał wynika także z orzecznictwa sądu administracyjnego. Organ wyjaśnił, że kwestionowana uchwała jest objęta nadzorem Wojewody i właściwością sądu administracyjnego, a cel i funkcje tych postępowań wymagają uzasadnienia uchwał, szczególnie jak w przedmiotowym przypadku uchwał o charakterze uznaniowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sadu w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ł. stwierdzające nieważność uchwały Rady Powiatu Z. wydanej w trybie działu VIII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej k.p.a. Mając powyższe na uwadze, w pierwszej kolejności odnieść się należy do dopuszczalności przedmiotowej skargi. Ocena dopuszczalności skargi w każdym przypadku musi poprzedzać jej merytoryczną ocenę. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 p.p.s.a. zakreśla właściwość sądu administracyjnego w odniesieniu do uchwał organów gminy. W myśl powołanego przepisu kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Natomiast z treści art. 5 pkt 1 p.p.s.a. wynika, iż sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami administracji publicznej. Uchwała Rady Powiatu Z. będąca przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego podjęta została w trybie art. 229 pkt 4 k.p.a. Tryb przewidziany w art. 229 k.p.a. jest tzw. trybem skargowym, właściwym w sprawach wnikających z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami administracji publicznej, związanym z krytyka należytego wykonania zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników. Zarówno z orzecznictwa sądów administracyjnych, jak i z piśmiennictwa wynika, iż działalność organów państwowych i samorządowych regulowana przepisami Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego dotycząca skarg i wniosków obywateli nie podlega kognicji sądu administracyjnego, (por. postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 1999 r., sygn. akt III SAB 7/99, publ. LexPolonica nr 345390). Jednakże przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczące wskazanej wyżej uchwały. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru na działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Nie ma zatem wątpliwości, że zakres zaskarżenia aktów nadzoru został zakreślony znacznie szerzej niż uchwał jednostek samorządu terytorialnego. W konsekwencji uznać należy, że skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze do sądu przysługuje niezależnie od tego czy samo działanie organu będące przedmiotem nadzoru jest objęte kognicją sądu administracyjnego. Z taką też sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Stanowisko takie wyraził między innymi Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 9 grudnia 2003 r. (P 9/2002 , OTK-A 2003, nr 9, poz. 100), z którego wynika, że każda uchwała organu samorządu terytorialnego, niezależnie od przedmiotu zawartej w niej regulacji, jest objęta zakresem nadzoru organów nadzorczych, a zatem orzeczenie o stwierdzeniu nieważności takiej uchwały może być zaskarżone do sądu administracyjnego. Przechodząc do merytorycznej oceny rozstrzygnięcia nadzorczego będącego przedmiotem niniejszej skargi wskazać należy, że co do zasady jest ono prawidłowe, jednakże pomija w swoim uzasadnieniu kwestię dla rozstrzygnięcia najważniejszą. Jak już wyżej wskazano, uchwała Rady Powiatu Z. została wydana w postępowaniu toczącym się w trybie działu VIII k.p.a. Stosownie do treści art. 237 § 1 k.p.a. organ właściwy do załatwienia skargi powinien załatwić skargę bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu miesiąca. O sposobie załatwienia skargi zawiadamia się skarżącego (art. 237 § 3). Niezależnie zatem od organu jaki jest właściwy w sprawie, załatwienie skargi następuje w formie zawiadomienia skarżącego. Zawiadomienie to przybierze formę właściwą dla określonego organu, a zatem w przypadku organu kolegialnego jakim jest rada powiatu, będzie miało formę uchwały, bowiem w tej formie rada podejmuje rozstrzygnięcia. Nie ma zatem wątpliwości, że uchwała będąca przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego jest zawiadomieniem strony o sposobie załatwienia skargi. Ogólne wymogi formalne zawiadomienia o sposobie załatwienia skargi wskazane zostały w treści art. 238 § 1 k.p.a., stosownie do którego zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi powinno zawierać: oznaczenie organu, od którego pochodzi, wskazanie, w jaki sposób skarga została załatwiona, oraz podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego osoby upoważnionej do załatwienia skargi. Zawiadomienie o odmownym załatwianiu skargi powinno zawierać ponadto uzasadnienie faktyczne i prawne. Poza sporem w niniejszej sprawie jest okoliczność, że uchwała z dnia [...] roku jest rozstrzygnięciem negatywnym, zatem zgodnie z powołanym przepisem konieczne było jej uzasadnienie zarówno pod względem faktycznym jak i prawnym. Jednocześnie wskazać należy, że za jako uzasadnienia uchwały nie sposób potraktować załączonych do niej w trakcie postępowania nadzorczego materiałów w postaci opinii prawnej i wyjaśnień Starosty. Jedynie na marginesie rozważań stwierdzić należy, że Sąd rozpoznający niniejszą skargę podziela stanowisko Wojewody Ł. wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym w zakresie konieczności wywiedzenia z przepisów art. 7 Konstytucji RP obowiązku uzasadniania uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Powyższe materia była przedmiotem licznych rozważań doktryny i orzecznictwa. Przeprowadzona tamże wykładnia celowościowa i systemowa przepisów zarówno rangi konstytucyjnej jak i ustaw samorządowych niewątpliwie prowadzi do wniosku, że organ podejmujący rozstrzygnięcie ma obowiązek sporządzić uzasadnienie, gdyż warunkuje ono kontrolę organów nadzoru i kontrolę sprawowaną przez sądownictwo administracyjne. Jak już jednak wyżej wskazano, w niniejszej sprawie obowiązek sporządzenia uzasadnienia nie wymagał przeprowadzenia wykładni przepisów prawa, bowiem wynikał on bezpośrednio z treści art. 238 § 1 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd skargę oddalił. D.T.