VII SA/Wa 2020/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr), , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi A. Spółka z o.o. we W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2008 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. skargę oddala. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2008r. Nr [...], po rozpatrzeniu wniosku Z. E. N. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] października 2006 r. Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej "A." Sp. z o.o. pozwolenia na budowę domu wielorodzinnego pod nazwą Rezydencja [...] w miejscowości B., gmina K. na działkach [...], [...], odmówił stwierdzenia nieważności w/w decyzji Starosty Powiatu [...]. Wniosek o stwierdzenie nieważności w/w decyzji złożyła Z. E. N., zarzucając tej decyzji naruszenie art. 35 ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego oraz rażące naruszenie ustaleń zawartych w § 14, § 16, § 25 i § 34 planu zagospodarowania przestrzennego wsi B., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy K. Nr [...] z dnia [...] marca 2003r. Inicjatorka postępowania wskazała, że przedmiotowa zabudowa została zlokalizowana z przekroczeniem linii rozgraniczających obszary o różnym przeznaczeniu (nazwanych we wniosku nieprzekraczalną linią zabudowy terenów o różnym przeznaczeniu), bowiem częściowo usytuowana została na terenie oznaczonym symbolem 17 UTZ/US, przeznaczonym na usługi turystyczne i sportowe, a zatem z przekroczeniem terenu oznaczonego w planie symbolem 8M/U, przeznaczonym na zabudowę mieszkaniowo-usługową. Ponadto jej zdaniem, lokalizacja miejsc parkingowych i placu zabaw dla dzieci na terenie 17 UTZ/US narusza również ustalenia planu. Także ilość zaprojektowanych mieszkań nie spełnia wymogu istnienia minimalnej powierzchni działki, na której może być zlokalizowana zabudowa wielorodzinna (200 m2 na 1 mieszkanie - § 16 ust. 5 pkt 4 planu). W ocenie skarżącej inwestor zamierzał ponadto wybudować budynek z 4 kondygnacjami, w tym ostatnią w formie poddasza użytkowego, gdy tymczasem plan dopuszcza jedynie budynki z trzema kondygnacjami, w tym poddasze użytkowe. Również zaprojektowana w budynku antresola nie spełnia definicji antresoli zawartej w § 3 pkt 19 Rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Usytuowanie budynku narusza dodatkowo § 12 rozporządzenia. Z. E. N. wskazała także, iż zatwierdzono usytuowanie powyżej 5 miejsc parkingowych w odległości mniejszej niż wymagane 10 m od okien budynku mieszkalnego. Odmawiając stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę Wojewoda [...] wskazał, że zasadnicza kubaturowa część budynku usytuowana została na terenie oznaczonym w planie symbolem 8M/U, natomiast fragment południowo-zachodni budynku - na terenie usług turystycznych i sportowych. Na terenie oznaczonym 17UTZ/US plan ustala następujące przeznaczenie: zieleń wielopiętrowa komponowana, turystyka, wypoczynek, urządzenia sportowe w postaci boisk, ścieżki zdrowia itp., obiekty pomocnicze (§ 34 ust. 2 planu), przy czym pod pojęciem turystyka należy rozumieć tereny przeznaczone pod działalność obiektów i zespołów turystycznych, hoteli, moteli, domów wycieczkowych itp. (§ 4 pkt 8 planu). W ocenie organu powyższe zapisy planu nie zakazują zabudowy kubaturowej przeznaczonej na pobyt ludzi, usytuowanie części projektowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego na terenie oznaczonym w planie symbolem 17UTZ/US stanowi naruszenie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz naruszenie to nie ma znamion rażącego naruszenia prawa. Skoro dla tego terenu ustalono między innymi przeznaczenie w planie pod turystykę, a także obiekty pomocnicze oraz różnorodne formy zieleni przeznaczone na cele rekreacyjne i wypoczynkowe, to, zdaniem organu, za nie naruszającą ustaleń planu należy uznać lokalizację na tym terenie parkingów czy placu zabaw dla dzieci. Organ wyjaśnił też, iż inicjatorka postępowania myli dwa pojęcia rozłączne tj. nieprzekraczalną linię zabudowy z linią rozgraniczającą obszary o różnym przeznaczeniu. Linie rozgraniczające wyznaczają na rysunku planu teren, na którym określono jego przeznaczenie podstawowe i ewentualnie przeznaczenie uzupełniające. Natomiast pojęcie nieprzekraczalnej linii zabudowy nie zostało zdefiniowane w tekście planu, ponadto nie ma jego definicji w przepisach ustaw i rozporządzeń. W praktyce urbanistycznej przyjęto, że nieprzekraczalna linia zabudowy to miejsce określone na mapie, które nie wskazuje w konkretnym miejscu lokalizacji zabudowy, tak jak obowiązująca linia zabudowy, lecz stanowi ograniczenie usytuowania tej zabudowy na działce od strony drogi/ulicy. W rozpatrywanej sprawie inwestor zamierza usytuować budynek w odległości 6 m od linii rozgraniczającej ul. [...] oraz w odległości 6,5 m od granicy z działkami nr [...] i nr [...] (działka wnioskodawcy). Usytuowanie zasadniczej ściany budynku zaplanowano w miejscu wyznaczonym przez przebieg nieprzekraczalnej linii zabudowy, przy czym wykusze wraz z zadaszeniem, okapy dachu, od strony ul. [...] w sposób dopuszczalny przekraczają tę linię. W planie usytuowanie nieprzekraczalnej linii zabudowy od strony działek nr [...] i nr [...] przewidziano w odległości ok. 6 m od granicy, a inwestor zaplanował usytuowanie zasadniczej ściany przyziemia budynku w odległości 6,5 m, przy czym również elementy architektoniczne takie jak wykusze, loggie czy balkony w sposób dopuszczalny przekraczają tę linię. Wojewoda [...] wskazał, że zaprojektowany budynek posiada parter, pierwsze piętro, drugie piętro oraz poziom antresol (w poddaszu), które zlokalizowane są tylko w części północnej budynku (od ul. [...]) oraz w południowo-zachodnim i południowo-wschodnim narożniku budynku (od strony terenów zielonych). Przywołując treść definicji antresoli zawartej w § 3 pkt 19 Rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie organ stwierdził, że antresola nie jest kondygnacją, lecz jest ewentualnie częścią kondygnacji (lub pomieszczenia). W ocenie organu, skoro definicja antresoli nie jest jednoznaczna, trudno przesądzić, iż sporne antresole stanowią odrębną kondygnację, co skutkowałoby przyjęciem, iż tak zaprojektowany budynek jest budynkiem czterokondygnacyjnym, a zatem w sposób rażący naruszałby ustalenia planu. Organ podniósł ponadto, że wysokość projektowanego budynku w najwyższym punkcie dachu (kalenica dachu) wynosi maksymalnie 12 m - 12,10 m, jedynie jeden rysunek w projekcie wskazuje na wysokość budynku 12,94 m, lecz wysokości tej nie potwierdzają pozostałe rysunki składające się na projekt budowlany. Powyższe niejasności nie pozwalają na stwierdzenie rażącego naruszenia miejscowego planu. § 16 ust. 5 pkt 4 planu nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, dotyczy bowiem minimalnych wielkości nowo wydzielanych działek pod różne typy zabudowy mieszkaniowej. W rozpatrywanej sprawie inwestor nie dokonuje wydzielania działek, lecz realizację zamierzeń projektowych planuje na już dokonanym na działki podziale geodezyjnym terenu. § 16 ust. 7 planu ustalił wskaźnik co najmniej 1,2 miejsca parkingowego na każde mieszkanie dla budynków wielorodzinnych, projektant zaprojektował 74 mieszkania, co wymaga zabezpieczenia 89 miejsc postojowych. W projekcie przewidziano 37 miejsc postojowych w garażu oraz 70 terenowych miejsc postojowych, a zatem spełnione są wymogi planu w tym zakresie. Organ wskazał też, iż budynek został usytuowany z zachowaniem wymaganych odległości od granic działki, określonych w § 12 rozporządzenia. Również zarzut dotyczący usytuowania powyżej 5 miejsc parkingowych w odległości mniejszej niż 10 m od okien budynku mieszkalnego nie znajduje potwierdzenia w projekcie budowlanym. Zdaniem organu można mówić jedynie o pewnych niezgodnościach planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz owa niezgodność nie ma znamion rażącego naruszenia prawa. Decyzją z dnia [...] września 2008r. znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania Z. E. N., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2008r. Nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że w przypadku wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wniesionego przez podmiot, który twierdzi, że rozstrzygnięcie dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku, organ jest zobowiązany w toku prowadzonego przez siebie postępowania ustalić, czy żądanie rzeczywiście pochodzi od strony postępowania. Z materiału dowodowego zebranego w toku postępowania wynika, że Z. E. N. nie była stroną postępowania o pozwolenie na budowę. Z wypisu z aktu notarialnego nr [...] wynika, że jest ona właścicielką działki nr [...], położonej w bezpośrednim sąsiedztwie z projektowanym przedsięwzięciem. GINB podniósł, że okoliczność ta nie jest wystarczającą podstawą do uznania, że takiemu właścicielowi przysługuje w postępowaniu status strony, natomiast Wojewoda [...], wszczynając postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności, nie podał przesłanek uzasadniających przyznanie E. N. statusu strony. Ponadto organ I instancji poczynił niedostateczne ustalenia dotyczące przebiegu nieprzekraczalnych linii zabudowy dla obszarów oznaczonych symbolami 8M/U i 17 UTZ/US, załączony do uchwały rysunek planu nie pozwala na jednoznaczne ustalenie, że linia ta nie została przekroczona przez zaprojektowane obiekty budowlane. Ponadto ustalenia poczynione w decyzji z dnia [...] maja 2008r. dotyczące ilości kondygnacji projektowanego budynku oraz jego wysokości zostały wyrażone bez uprzedniej wnikliwej analizy. Organ I instancji pominął okoliczność, że z rzutu poddasza wynika, iż przewidziane tam pomieszczenia mieszkalne, wbrew ustawowej definicji antresoli, zostały przedzielone przegrodami od strony wnętrza, stanowiąc zamkniętą, wydzieloną przestrzeń. GINB wskazał też, że maksymalna wysokość zabudowy została ustalona na 12 m, natomiast z przekroju podłużnego budynku wynika, że jego wysokość będzie wynosiła 12,94 m. Zdaniem GINB nie można zgodzić się z sugerowaną przez organ wojewódzki możliwością omyłkowego oznaczenia takiej wysokości, skoro brak jest naniesienia stosownej korekty przez sporządzającego projekt architekta. W projekcie budynku wielorodzinnego zaprojektowanego na obszarze 8M/U, mieszczącego 74 lokali mieszkalnych, przewidziano 37 podziemnych miejsc parkingowych, pozostałe terenowe miejsca postojowe w liczbie 61 znajdują się na obszarze 17 UTZ/US. Zdaniem organu odwoławczego należy zatem ustalić, które z miejsc parkingowych zaprojektowanych na obszarze 17 UTZ/US przewidziane były do obsługi budynku wielorodzinnego, zaprojektowanego na obszarze 8M/U i czy w związku z powyższym został spełniony wymóg § 16 miejscowego planu. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2008r. złożyła A. Spółka z o.o., zarzucając naruszenie przepisu art. 138 § 2 kpa - polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, naruszenie przepisu art. 136 kpa poprzez zaniechanie przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, naruszenie art. 12 § 1 kpa. Zdaniem skarżącego uchylona decyzja Wojewody [...] była poprzedzona pogłębioną analizą materiału dowodowego w sprawie. Podniesiono w skardze, iż wydanie decyzji kasacyjnej może nastąpić tylko wtedy, gdy organ I instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a w szczególności nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego, tymczasem materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie był na tyle obszerny, że pozwalał na merytoryczne orzekanie przez organ odwoławczy i zbadanie wszystkich wskazanych w zaskarżonej decyzji zagadnień. Wprawdzie Wojewoda [...] nie podał przesłanek uzasadniających przyznanie Z. E. N. statusu strony, jednakże organ odwoławczy mógł zbadać tę kwestię we własnym zakresie, tym bardziej że "A." Sp. z o.o. szeroko argumentowała na temat braku legitymacji Z. E. N. do występowania w sprawie w charakterze strony. Strona skarżąca podniosła też, że definicja nieprzekraczalnej linii zabudowy zawarta w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy K. jest nieprecyzyjna i jednocześnie wskazała, że mgr inż. arch. R. D., autor tegoż planu, złożył oświadczenie u PINB, w którym wyjaśnił, że nieprzekraczalna linia zabudowy wyznaczona na działce nr [...] w B. na terenie 8M/U od strony zachodniej, przy granicy z sąsiednim terenem 1 MN wyznacza jedynie możliwość maksymalnego zbliżenia posadowienia budynku do owej linii na poziomie przyziemia, natomiast począwszy od pierwszej kondygnacji obowiązują przepisy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. Interpretacja ta stała się podstawą do posadowienia przedmiotowego budynku. Inwestor podniósł też, że budynek posiada trzy kondygnacje, z czego trzecia kondygnacja znajduje się w poziomie dachu i posiada antresole. Mieszkania usytuowane na trzeciej kondygnacji mieszczą w sobie antresolę, w związku z powyższym trzecia kondygnacja jest ostatnią kondygnacją tego budynku, gdyż jedynie do niej dochodzą schody ogólnodostępne. W skardze wskazano też, iż wysokość budynku wynosi 12 m, co potwierdziła wizja lokalna przeprowadzona w dniu 15 listopada 2007r. Ponadto inwestor podniósł, że zaprojektowano 98 miejsc parkingowych na terenie kompleksu. Wszystkie te miejsca są zawarte w granicach terenów własnych inwestora, natomiast plan miejscowy nie ustala wymogu lokalizacji miejsc parkingowych na działce, na której realizuje się zabudowa mieszkaniowa, w związku z tym ustalenie, które z projektowanych miejsc parkingowych przewidziane jest do obsługi budynku wielorodzinnego nie jest istotne dla rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd administracyjny właściwy jest do kontroli decyzji administracyjnych tylko w oparciu o kryterium legalności, a więc zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi przez Sąd następuje więc jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły i w związku z tym skarga nie mogła zostać uwzględniona. W pierwszym rzędzie podkreślenia wymaga, iż instytucja stwierdzenia nieważności decyzji, będąca nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnych, stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 kpa, a służącej ochronie takich wartości, jak ochrona porządku prawnego, ochrona praw nabytych, pewność, stabilność i bezpieczeństwo obrotu prawnego. Zgodnie z treścią art. 157 § 2 kpa postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zauważyć jednocześnie trzeba, że postępowanie nadzorcze uregulowane w przepisach art. 156-159 kpa ma szczególny charakter, bowiem złożenie organowi żądania stwierdzenia nieważności decyzji nie powoduje automatycznego wszczęcia postępowania w tym przedmiocie, w rozumieniu art. 61 § 3 kpa. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bowiem dwuetapowe. W pierwszym etapie organ otrzymawszy żądanie, o którym mowa w art. 157 § 2 kpa uruchamia postępowanie wstępne, w ramach którego bada istnienie podstaw do wszczęcia postępowania nadzorczego. Wszczęcie postępowania w omawianym trybie wymaga więc uprzedniej kontroli ze strony organu, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność, przy czym niedopuszczalność wszczęcia takiego postępowania może mieć charakter podmiotowy lub przedmiotowy. Z niedopuszczalnością z przyczyn podmiotowych mamy do czynienia wówczas, gdy podmiot żądający stwierdzenia nieważności decyzji nie jest stroną lub gdy z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wystąpiła strona nie mająca zdolności do czynności prawnych. W sytuacji złożenia przez dany podmiot wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji obowiązkiem właściwego organu jest więc w pierwszej kolejności ustalenie, czy wniosek ten pochodzi od strony, przy czym ustalenie w tej wstępnej fazie, iż podmiot, który wystąpił z takim żądaniem nie posiada przymiotu strony, skutkować winno wydaniem przez organ decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, przewidzianej w art. 157 § 3 kpa (wówczas organ nie przechodzi do drugiego etapu). W przypadku, gdy istnieją wszystkie elementy stosunku materialnoprawnego dochodzi do wszczęcia właściwego postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji (drugi etap), które - w zależności od okoliczności danej sprawy - kończy się wydaniem jednej z decyzji przewidzianych w art. 158 § 1 kpa. Zauważyć też trzeba, że wszczęcie, prowadzenie i wydanie decyzji merytorycznej w omawianym trybie nadzorczym na wniosek podmiotu niebędącego stroną stanowi naruszenie zasady stabilności decyzji administracyjnych. Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy stwierdzić trzeba, iż decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2008r. uchylająca decyzję organu I instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi jest prawidłowa. W niniejszej sprawie postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] października 2006r. nr [...] było wszczęte i prowadzone na wniosek Z. E. N.. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy, Wojewoda [...], do którego wpłynął wniosek Z. N. o stwierdzenie nieważności w/w decyzji, w ogóle nie badał, czy wnioskodawca ma przymiot strony i czy w związku z tym posiada uprawnienie do skutecznego wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę. Pamiętać należy, że o przymiocie strony nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie danej osoby, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny". O tym bowiem, kto może być uznany za stronę postępowania administracyjnego rozstrzyga przepis art. 28 kpa, który stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny bądź obowiązek. Pojęcie zaś interesu prawnego ma charakter materialnoprawny, jego ustalenie może nastąpić tylko w oparciu o normę prawa materialnego. Warto zauważyć, że Z. E. N. nie brała udziału w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, toczącym się przed Starostą Powiatu [...], zakończonym decyzją z [...] października 2006r. Nr [...], co jednakże nie oznacza jeszcze, że nie może ona być stroną postępowania nieważnościowego w stosunku do tej decyzji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się bowiem, iż stroną postępowania nieważnościowego będzie nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego decyzją badaną w trybie nadzorczym, ale także każdy, kto wykaże swój interes prawny w tym postępowaniu. Jak wynika z akt administracyjnych, inicjatorka postępowania jest właścicielką działki nr [...] w B., bezpośrednio sąsiadującej z nieruchomością objętą inwestycją (działką nr [...]), ale sama ta okoliczność nie przesądza automatycznie, iż posiada ona interes prawny w niniejszej sprawie. Warto też zwrócić uwagę, że wprawdzie zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r. stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, ale, jak zostało przyjęte w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę przymiot strony oceniać należy w świetle art. 28 kpa. Zanim zostało więc przez Wojewodę [...] wszczęte postępowanie nieważnościowe na żądanie Z. E. N. obowiązkiem tego organu było zatem ustalenie, czy może ona być stroną postępowania w niniejszej sprawie, a tego, jak stwierdził organ odwoławczy, w rozpoznawanej sprawie zabrakło. Wskazać jednocześnie w tym miejscu należy, iż błędny jest pogląd strony skarżącej wskazujący, iż skoro Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego miał wątpliwości co do przymiotu strony, mógł zbadać tę kwestię we własnym zakresie. Wprawdzie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że organ odwoławczy, który dostrzegł, że postępowanie zostało wszczęte przez organ I instancji na wniosek osoby nie będącej stroną, może sam uchylić decyzję i umorzyć postępowanie organu I instancji, jednakże - w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie - nie może tego uczynić, jeżeli odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji złożyła osoba, na której wniosek postępowanie zostało wszczęte. Takie działanie organu odwoławczego oznaczałoby naruszenie prawa tej osoby do dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego i prowadziłoby do naruszenia zakazu reformationis in peius, sformułowanego w art. 139 kodeksu postępowania administracyjnego. Celem zawartego w tym przepisie zakazu rozpatrywania sprawy na niekorzyść strony odwołującej się jest zagwarantowanie, aby dana osoba rozważając wniesienie odwołania nie miała obawy przed ewentualnością pogorszenia swej sytuacji w II instancji. Tymczasem zauważyć trzeba, że wprawdzie decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2008r. Nr [...] nie satysfakcjonowała skarżącej i w jej ocenie nie uwzględniała jej postulatów, to jednakże wydając tę decyzję organ rozpoznał wniosek Z. E. N. merytorycznie, przyjął zatem, iż ma ona przymiot strony w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności udzielonego A. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę. W takich okolicznościach uznanie przez organ odwoławczy w wydanej przez niego decyzji, że Z. N. nie może być w ogóle stroną w tejże sprawie oznaczałoby pogorszenie jej sytuacji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego mógłby ewentualnie sam przeprowadzić postępowanie uzupełniające w celu ustalenia, czy inicjatorce postępowania nadzorczego służy przymiot strony i w razie negatywnego wyniku tego badania uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie, ale tylko wówczas, gdyby odwołanie zostało złożone przez inną stronę o sprzecznych w stosunku do Z. N. interesach. Oczywiście należy zgodzić się z wyrażonym w skardze stanowiskiem, iż generalnie zasadą jest merytoryczne rozstrzyganie sprawy przez organ odwoławczy, zaś dopuszczalność wydania decyzji kasacyjnej ograniczona jest tylko do sytuacji wyjątkowych, a mianowicie takich, gdy w postępowaniu toczącym się przed organem pierwszej instancji nie przeprowadzono postępowania wyjaśniającego w ogóle lub w znacznej części. Jednakże w okolicznościach niniejszej sprawy organ odwoławczy nie mógł sam wydać decyzji merytorycznej rozstrzygającej sprawę lub decyzji umarzającej postępowanie, nie mógł bowiem sam oceniać przymiotu strony osoby żądającej wszczęcia postępowania. Wszelkie pozostałe zarzuty zawarte w skardze dotyczące np. kwestii ilości kondygnacji czy wysokości projektowanego budynku, ilości miejsc parkingowych czy nieprzekraczalnej linii zabudowy nie mają wpływu na wynik sprawy, Sąd nie może ich oceniać na tym etapie, nie mógł tego uczynić również organ odwoławczy. Skoro w postępowaniu organu pierwszej instancji zabrakło fazy wstępnej i zbadania, czy inicjatorce postępowania służy przymiot strony, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie mógł sam oceniać, czy w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę zaszły przyczyny nieważności, skoro miał wątpliwości co do przymiotu strony osoby, która zainicjowała postępowanie nieważnościowe, a jednocześnie złożyła odwołanie od decyzji organu I instancji. Dopiero po ewentualnym ustaleniu, że Z. E. N. służy przymiot strony Wojewoda [...] będzie mógł przejść do merytorycznego rozpoznania powyższych kwestii. Mając powyższe na uwadze, wobec bezzasadności skargi, należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).