IV SA/Po 484/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie NSA Ewa Makosz - Frymus WSA Bożena Popowska Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 19 marca 2009 r. sprawy ze skargi R. F. na decyzję Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu z dnia 28 sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Policji w Poznaniu z dnia 01 lipca 2008r. nr [...] w części odmawiającej przyznanie równoważnika pieniężnego. /-/B.Popowska /-/P.Miładowski /-/E.Makosz-Frymus Decyzją nr [...] z dnia 1 lipca 2008r. Komendant Miejski Policji w P. odmówił przyznania R. F. równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie za okres zawieszenia w czynnościach służbowych od dnia 17 czerwca 1999r. do 20 czerwca 2007r., a przyznał ten równoważnik za okres od 21 czerwca 2007r. do 31 grudnia 2007r. W uzasadnieniu wskazano, że równoważnik za umundurowanie nie jest składnikiem uposażenia, a jedynie zamiennikiem pieniężnym za przysługujące, a nie otrzymane umundurowanie. Organ podniósł, że w okresie zawieszenia skarżący munduru nie używał i nie prał, a ekwiwalent za pranie wchodzi w skład równoważnika. Ponadto okres zawieszenia w czynnościach wyniósł łącznie 8 lat - zatem więcej niż 6 miesięcy, dlatego zgodnie z § 7 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 17 czerwca 2003r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie (Dz.U. z 2003r., nr 125, poz. 1166, ze zm., dalej: rozporządzenie z 17 czerwca 2003r.) równoważnik za okres do czasu uniewinnienia nie przysługiwał. Powołano się również na pismo z Komendy Głównej Policji z dnia 20 września 2007r. które zawiera wytyczne w sprawie przyznawania równoważników pieniężnych za umundurowanie. Powyższe rozstrzygnięcie zostało zaskarżone w części odmawiającej przyznania równoważnika za umundurowanie za okres od 17 czerwca 1999r. do 20 czerwca 2007r. Zdaniem skarżącego naruszono § 7 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z 17 czerwca 2003r., który określa że równoważnika nie przyznaje się tylko policjantowi zawieszonemu w czynnościach powyżej 6 miesięcy, pod warunkiem że w trakcie tego zawieszenia nastąpiło jego zwolnienie ze służby. Skarżący podkreślił, że warunku tego nie spełnia, gdyż nie został zwolniony ze służby. Ponadto w odwołaniu podniesiono, że w okresie 7 lat zwieszenia w czynnościach, mundur był czyszczony. Wielkopolski Komendant Wojewódzki Policji w Poznaniu decyzją nr [...] z 28 sierpnia 2008r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Komendanta Miejskiego Policji w P. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ II instancji wskazał, że w dniu 20 czerwca 2007r. zapadł wyrok uniewinniający skarżącego, przy czym w kwestii wypłaty równoważnika za okres od 17 czerwca 1999r. do 20 czerwca 2007r. zastosowanie będą miały również przepis § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 lipca 2002r. w sprawie trybu zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych przez przełożonych (Dz.U. z 2002r., nr 120, poz. 1029, ze zm., dalej: rozporządzenie z 17 lipca 2002r.). Zdaniem organu II instancji ogólna zasada wyrażona w § 8 rozporządzenia z 17 czerwca 2003r., zgodnie z którą prawo do równoważnika ustaje od dnia zawieszenia w czynnościach służbowych. Przy czym wygaśnięcie decyzji o zawieszeniu w myśl § 6 rozporządzenia 17 lipca 2002r. następuje zarówno wskutek upływu czasu zwieszenia, prawomocnego zakończenia postępowania karnego lub dyscyplinarnego, lub zwolnienia policjanta ze służby. Z tych względów organ przyjął, że dla prawa do równoważnika za umundurowanie bez znaczenia jest okoliczność, czy policjant został zwolniony ze służby, czy też pozostaje w służbie - za okres zawieszenia w czynnościach funkcjonariusz traci prawo do równoważnika. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżący podtrzymał stanowisko wyrażone w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej wskazując dodatkowo, że art. 70 ust. 2 ustawy z 6 kwietnia 1990r. o Policji (t.j. Dz.U. z 2007r., nr 43, poz. 277, ze zm. dalej: u.P.) nie mógł stanowić podstawy prawnej decyzji, albowiem jest przepisem kompetencyjnym skierowanym do właściwego ministra. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując się na wcześniejszą argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002r., nr 153, poz. 1269, dalej: u.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola, o której mowa w art.1 § 1 u.s.a., sprawowana jest pod względem zgodności z prawem - art. 1 § 2 u.s.a. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Zgodnie z art. 70 ust. 1 u.P. policjant otrzymuje bezpłatne umundurowanie, natomiast zgodnie z § 1 rozporządzenia z 17 czerwca 2003r. funkcjonariuszowi, któremu nie wydano w naturze przedmiotów umundurowania, określonych w przepisach o umundurowaniu policjantów, przyznaje się równoważnik pieniężny. Z okoliczności sprawy bezspornie wynika, że w okresie od 17 czerwca 1999r. do 20 czerwca 2007r. skarżący był zawieszony w czynnościach służbowych w związku z toczącym się wobec niego postępowaniem karnym w sprawie sygn. akt [...], które zakończyło się wyrokiem uniewinniającym. Przepis rozporządzenia z 17 czerwca 2003r. w §1 ustanawia zasadę, w myśl której policjantowi, któremu nie wydano w naturze przedmiotów umundurowania, określonych w przepisach o umundurowaniu policjantów, przyznaje się równoważnik pieniężny. Z kolei w § 8 określono, że policjantowi zawieszonemu w czynnościach służbowych zawiesza się wypłatę równoważnika. Przypadki kiedy równoważnik nie przysługuje, są enumeratywnie wymienione w § 7 ust. 1 pkt od 1 do 3. Przepisy § 7 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia z 17 czerwca 2003r. z oczywistych względów nie znajdują zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy, natomiast powoływany przez organy obu instancji § 7 ust. 1 pkt 3 jedynie pozornie. Stanowi on, że równoważnika nie przyznaje się policjantowi zawieszonemu w czynnościach służbowych na okres dłuższy niż 6 miesięcy, jeżeli w trakcie jego trwania następuje zwolnienie policjanta ze służby - za okres tego zawieszenia. Zestawienie powyższych przepisów nakazuje na rozdzielenie sytuacji, kiedy świadczenie pieniężne w postaci równoważnika jest zawieszane, a kiedy nie przysługuje. Zasadą jest, że zawieszenie w czynnościach służbowych powoduje jedynie zawieszenie, a nie wyłączenie prawa do równoważnika. Przepis § 7 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z 17 czerwca 2003r. jest przepisem szczególnym względem § 8 tego rozporządzenia i nie może być interpretowany rozszerzająco, jak to w niniejszej sprawie uczyniły organy I i II instancji. Skoro wobec skarżącego zapadł wyrok uniewinniający i jak wynika z akt administracyjnych ustąpiła przesłanka zawieszenia go w czynnościach służbowych, to winno mieć to skutek również wobec świadczeń pieniężnych, które należały mu się w okresie zawieszenia. Wykładnia taka wynika z literalnego brzmienia powołanych przepisów. Przyjąć należy, że - za wyjątkiem wskazanym w § 7 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z 17 czerwca 2003r. - zawieszone prawo do równoważnika pieniężnego, dzieli los zawieszenia w czynnościach służbowych; to znaczy w przypadku przywrócenia do czynności służbowych funkcjonariuszowi przysługuje prawo do otrzymania wypłaty równoważnika. W niniejszej sprawie skarżący policjant nie został zwolniony ze służby, a zatem przepis § 7 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z 17 czerwca 2003r. nie powinien znaleźć zastosowania. Nadto Sąd wskazuje, że wbrew twierdzeniom organów sytuacja funkcjonariuszy zwolnionych ze służby w okresie zawieszenia w czynnościach i funkcjonariuszy, których nie zwolniono została celowo zróżnicowana. Nie znajduje racjonalnego uzasadnienia norma, która nakazywałaby traktować tak samo policjantów, co do których istniały przesłanki zawieszania ich w czynnościach służbowych, ale którzy nie wyczerpali podstaw do zwolnienia ich ze służby, jak i tych którzy z tej służby zostali zwolnieni. Z oczywistych przyczyn nie można jednakowymi sankcjami obciążać policjantów - odnosząc się do okoliczność niniejszej sprawy - którzy zostali skazani prawomocnym wyrokiem i tych, których jak w przypadku skarżącego, uniewinniono. Odniesienie się przez organ II instancji do przepisów rozporządzenia z 17 lipca 2002r. jest nietrafne o tyle, że przywołany § 6 określa przypadki wygaśnięcia decyzji o zawieszeniu w czynnościach służbowych i nie odnosi się do kwestii świadczeń pieniężnych. Wskazane w tym przepisie sytuacje w których decyzja o zawieszeniu w czynnościach służbowych wygasa, nie maja przełożenia na kwestie związane z uposażeniem i innymi świadczeniami pieniężnymi. Zgodnie § 6 rozporządzenia z 17 lipca 2002r. prawomocne zakończenie postępowania karnego, niezależnie od wyniku tego postępowania, w zakresie zwieszenia w czynnościach służbowych wywiera jedynie skutek wygaśnięcia tej decyzji. Przepis ten nie może stanowić odniesienia dla wykładni regulacji objętych rozporządzeniem z 17 czerwca 2003r., albowiem dotyczy on tylko zawieszenia w czynnościach służbowych, jako środka zapobiegawczego, a nie zawiera wskazówek interpretacyjnych w zakresie świadczeń pieniężnych. Punktem odniesienia winien być natomiast art. 124 u.P., który wprost określa, że zakończenie postępowania karnego lub dyscyplinarnego - jeżeli w jego wyniku policjant nie został skazany prawomocnym wyrokiem sądu lub ukarany karą dyscyplinarną wydalenia ze służby - sprawia, że otrzymuje on zawieszoną część uposażenia. Istotną kwestią jest, czy równoważnik pieniężny może zostać uznany za składnik uposażenia, skoro uregulowany został poza przepisami Rozdziału 9 "Uposażenie i inne świadczenia pieniężne policjantów". Artykuł 100 u.P wskazuje, że na uposażenie policjanta składają się uposażenie zasadnicze i dodatki do uposażenia, przy czym w dalszych przepisach użyto określenia "inne świadczenia oraz należności pieniężne" - w art. 105 u.P. W ocenie Sądu, pieniężny charakter równoważnika wskazuje na to, że powinny mieć do niego zastosowanie odpowiednie reguły dotyczące uposażenia i innych świadczeń pieniężnych, w tym w szczególności art. 124 ust. 2 u.P. Podkreślić należy, że równoważnik przysługuje za nie wydane w naturze przedmioty umundurowania, a mając na uwadze brzmienie § 8 rozporządzenia z 17 czerwca 2003r., które jedynie zawiesza wypłatę równoważnika policjantowi zwieszonemu w czynnościach, uznać należy, że przysługuje on za każde nie wydane umundurowanie. W tym również w trakcie zawieszenia w czynnościach, o ile nie zaistnieje przesłanka wyłączająca przyznanie tego świadczenia - np. w postaci zwolnienia ze służby określona w § 7 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z 17 czerwca 2003r. Odnosząc się do pism Komendy Głównej Policji zawierających wytyczne w zakresie wykładni przepisów rozporządzenia z 17 czerwca 2003r., Sąd wskazuje, że organy w realizowaniu konstytucyjnej zasady praworządności, stanowiącej również zasadę ogólną postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 6 k.p.a. winny kierować się przede wszystkim wykładnią powszechnie obowiązujących przepisów prawa. O ile związanie poglądem innego organu nie wynika wprost z przepisu prawa, to procesu wykładni nie mogą zastąpić wskazówki zawarte pismach, choćby organów wyższego stopnia. Powyższa ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), wiążą zarówno sąd jak i organy. Z tych wszystkich względów Sąd orzekł jak w sentencji uchylając zaskarżoną decyzję oraz decyzje ją poprzedzająca, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 135 p.p.s.a. /-/ B. Popowska /-/ P. Miładowski /-/E. Makosz-Frymus za nieobecnego Sędziego /-/ B. Popowska