II OSK 1351/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędziowie Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.) Sędzia del. NSA Janusz Furmanek Protokolant asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 08 września 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 1 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 91/09 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 91/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi [...] Sp. z o.o. w Krakowie, uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2008 r. nr [...] i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...]. Decyzjami tymi został zatwierdzony projekt budowlany i udzielone pozwolenie na budowę Gminie Miejskiej Kraków – Zarząd Budynków Komunalnych na zamierzenie budowlane, Muzeum Sztuki Współczesnej na terenie tzw. Fabryki Schindlera: przebudowa części istniejących budynków d. fabryki, budowa nowych budynków z częścią podziemną, obejmująca m.in. garaż podziemny wraz z instalacjami wewnętrznymi, zjazdy z ul. L. i ul. S., wewnętrzny układ komunikacyjny, przekładki sieci infrastruktury, rozbiórka budynków. [...] zarzucała rażące naruszenie przepisów postępowania oraz prawa budowlanego, podnosząc, iż Prezydent Miasta Krakowa działający jako Starosta Powiatu Grodzkiego m. Krakowa powinien podlegać wyłączeniu, jako będący równocześnie organem administracji architektoniczno-budowlanej i stroną postępowania, a także, że ustalenia dotyczące wjazdu do podziemnego garażu przy ul. S. są niezgodne z planem zagospodarowania. Wjazd ten, twierdziła [...], będzie naruszał jej interes ponieważ dla jego potrzeb konieczne będzie, na szerszej odległości, stopniowe obniżenie poziomu jezdni na ul. S., graniczącej z jej działką. Uchylając decyzje organów obu instancji, Wojewódzki Sąd stwierdził, że nie dopatrzył się rażącego naruszenia prawa, w tym, że Prezydent Miasta Krakowa działając jako Starosta podjął decyzję we własnej sprawie, zatwierdzając projekt budowlany i wydając pozwolenie na budowę, Sąd odniósł się do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2003 r. OPS 1/03, ale przede wszystkim do glosy krytycznej do niej, stając na stanowisku glosy i wywodząc w wyroku przyczyny, dla których nie zgadza się z uchwałą. Natomiast Sąd uznał za uzasadnione zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów postępowania, które miały mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie przepisów prawa budowlanego to przede wszystkim niespełnienie przez projekt budowlany wymagań wskazanych w jej art. 34 ust. 3, wątpliwości powstające w związku z rozbieżnościami zachodzącymi między zatwierdzonym projektem budowlanym i decyzji o pozwoleniu na budowę, a ustaleniami planu miejscowego w zakresie zjazdu/wyjazdu od ul S. na teren planowanego Muzeum Sztuki Współczesnej. Wojewódzki Sąd stwierdził, że organ odwoławczy nie odniósł się do wszelkich zarzutów odwołania, decyzja organu pierwszej instancji zawiera lakoniczne uzasadnienie, które nie spełnia wymagań prawa. Za nietrafny Sąd uznał natomiast zarzut dotyczący przebudowy ul. S. i jej obniżenia. Reprezentowana przez radcę prawnego, [...] Sp. z o.o. w Krakowie wniosła skargę kasacyjną od tego wyroku, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie i zarzucając: a) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 80 ust. 1 i art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. –Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), w związku z art. 26 § 2 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 32 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. – Konstytucja Rzeczpospolitej Polskie (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.), b) w oparciu o art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a to: – art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w związku z art. 24 § 1 pkt 1 i 4 oraz art. 26 § 2 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), – art. 145 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w związku z art. 24 § 1 pkt 1 i 4 oraz art. 26 § 2 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). – art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 24 § 1 pkt 1 i 4, art. 24 § 4, art. 26 § 2 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). W uzasadnieniu skargi powołano się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. OPS 1/2003 i podkreślono, że prezydent sprawujący jednocześnie funkcję starosty nie może jednocześnie występować w imieniu gminy jako strony w tej sprawie jako organ rozpoznający sprawę, a taka sytuacja ma miejsce, a wobec tego Prezydent Miasta Krakowa działający jako Starosta Powiatu Grodzkiego Miasta Kraków powinien być wyłączony od udziału w postępowaniu jako organ architektoniczno-budowlany. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna [...] dotyczy wyroku korzystnego dla niej, bowiem uchylającego zaskarżone przez nią decyzje, jednak uznającego nie wszystkie zarzuty skargi za słuszne. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą w istocie zatem tej części uzasadnienia wyroku, która dotyczy niezasadności zarzutu dotyczącego wyłączenia Prezydenta Miasta Krakowa, działającego jako Starosta Powiatu Grodzkiego Miasta Kraków od udziału w sprawie. Stosownie do uregulowań ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny może wydać następujące rozstrzygnięcia; po pierwsze oddalić skargę kasacyjną – art. 184, po drugie uchylić orzeczenie w całości lub w części i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania – art. 185 § 1, po trzecie uchylić orzeczenie i rozpoznać skargę, o ile zachodzi tylko naruszenie prawa materialnego – art. 188. W niniejszej skardze kasacyjnej jej zarzuty należy uznać za usprawiedliwione, jednak dotyczą one naruszenia przepisów postępowania i tylko takie naruszenie ma miejsce w sprawie, zatem możliwe było rozważenie wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 184 lub art. 185 § 1 P.p.s.a. Jak powiedziano wyżej, zaskarżony wyrok uwzględnił skargę, bowiem uchylił zaskarżone decyzje z przyczyn dotyczących wad decyzji z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego, mającego zastosowanie w sprawie i przepisów postępowania, ale dotyczących samego wydania decyzji i ich treści. Nieuwzględnione natomiast zostały zarzuty dotyczące kwestii wyłączenia organu. Art. 184 P.p.s.a. pozwala na oddalenie skargi kasacyjnej także wówczas, jeżeli rozstrzygnięcie odpowiada prawu, choć jego uzasadnienie jest błędne. W niniejszej sprawie błędne jest uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu w części dotyczącej wyłączenia organu. W uchwale z dnia 19 maja 2003 r.OPS 1/03 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów stwierdził, że w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 K.p.a., co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy przez jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta. Skarżąca [...] twierdzi, że pogląd ten powinien znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie, zaś Wojewódzki Sąd, że brak jest ku temu podstaw. Przychylić się jednak należy do stanowiska skarżącej [...]. W/w uchwała dotyczyła sprawy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. która stanowi własność miasta na prawach powiatu. W sprawach zwrotu wywłaszczonej nieruchomości organem właściwym do wydania decyzji w pierwszej instancji jest starosta, o czym przesądza art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane jako organy pierwszej instancji właściwe w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę wskazują starostę – art. 28 ust. 1, art. 34 ust. 4 w zw. z art. 80 ust. 1 pkt 1 i art. 82 ust. 2. Inwestorem może być miasto na prawach powiatu, które zamierza prowadzić roboty budowlane. Istnieje więc pełna analogia między sprawą, której dotyczyła ww. uchwała, a sprawą niniejszą. W obu wypadkach miasto na prawach powiatu jest stroną postępowania, w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jako jej właściciel, w sprawie o pozwolenie na budowę jako inwestor. W uchwale Naczelny Sąd podkreślił, że prezydent miasta sprawujący funkcje starosty nie może jednocześnie występować w imieniu gminy jako strony postępowania w sprawie – jako jej reprezentant – i jako organ rozpoznający sprawę. Działanie takie będzie działaniem w swojej sprawie, prezydent jest przecież pracownikiem gminy, zatem powinien podlegać wyłączeniu od udziału w sprawie. Podstawę takiego wyłączenia stanowi art. 24 § 1 pkt 1 K.p.a., gdyż sprawowanie funkcji organu wykonawczego miasta, a także jego ustawowego przedstawiciela można zakwalifikować jako przypadek wskazany w tym przepisie. Nie można było zatem zgodzić się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie co do tego, że nie było podstaw do wyłączenia od udziału w sprawie Prezydenta Miasta Krakowa, działającego jako Starosta Powiatu Grodzkiego Miasta Krakowa, zatem uchylenie decyzji powinno było nastąpić i z tego również powodu (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a.), Prezydent Miasta Krakowa przekaże zatem sprawę wg właściwości, stosownie do zasad przewidzianych w art. 26 § 2 K.p.a., a organ, który będzie właściwy do rozpoznania sprawy weźmie pod uwagę wytyczne Wojewódzkiego Sądu dotyczące błędów decyzji i postępowania. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 P.p.s.a.