II GSK 193/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędzia del. WSA Krystyna Józefczyk (spr.) Sędzia NSA Maria Myślińska Protokolant Grzegorz Heleniak po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 1 kwietnia 2009 r. sygn. akt I SA/Bd 61/09 w sprawie ze skargi M.C. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2009 r. sygn. akt I SA/Bd 61/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. oddalił skargę M.C. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej ZUS) z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Decyzją z dnia [...] września 2008 r. ZUS odmówił umorzenia należności z tytułu składek z powodu niestwierdzenia całkowitej nieściągalności, o której stanowi art. 28 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. Nr 11, poz. 74 z późn. zm.), dalej u. s. u. s., oraz z uwagi na brak podstaw do umorzenia należności w oparciu o art. 28 ust. 3a tej ustawy. Skarżący wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Powołał się na trudną sytuację materialną. Ponadto stwierdził, że jego zobowiązanie wobec ZUS uległo przedawnieniu, ponieważ zgodnie z przepisami obowiązującymi przed dniem 1 stycznia 2003 r. przedawnienie w tym przypadku wynosiło 5 lat. Na poparcie swojej tezy skarżący przywołał orzeczenia Sądu Najwyższego z 3 października 2006 r. (III UK 84/06) i z dnia 27 marca 2007 r. (III UK 158/06), z których wynikało, że może liczyć na umorzenie zaległych składek ZUS. Organ odwoławczy w decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. wskazał, że okres przedawnienia należności z tytułu składek powstałych przed dniem 1 stycznia 2003 r. reguluje art. 24 ust. 4 u.s.u.s., zgodnie z którym należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia ich wymagalności. Tę regulację z dniem 1 stycznia 2003 r. wprowadziła ustawa nowelizująca ustawę systemową z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241, poz. 2074 z późń. zm.). Na mocy tejże nastąpiło wydłużenie biegu terminu przedawnienia należności z tytułu składek z pięciu do dziesięciu lat. Zdaniem organu przedawnienie powinno być oceniane według stanu prawnego obowiązującego w momencie faktycznego upływu terminu przedawnienia, co wynika z zasady legalizmu. Organ podkreślił, że kwestia intertemporalna będzie w tym przypadku rozstrzygnięta na korzyść zasady bezpośredniego stosowania nowej ustawy od momentu jej wejścia w życie do stosunków nowo powstających, a także tych, które trwając w momencie wejścia w życie ustawy nawiązały się wcześniej. W ocenie organu bezspornym jest, że w dacie wejścia w życie przepisów wydłużających termin przedawnienia zawartych w u.s.u.s. nie nastąpiło jeszcze przedawnienie należności, które stały się wymagalne z dniem 1 stycznia 2003 r. Zgodnie z art. 28 ust 2 i 3 powoływanej ustawy należności z tytułu składek mogą być umorzone przez ZUS w całości lub w części, gdy zachodzi przypadek ich całkowitej nieściągalności. W związku z brakiem prowadzenia wobec skarżącego postępowania egzekucyjnego nie można stwierdzić całkowitej nieściągalności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. skarżący M.C. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i stwierdzenie przedawnienia zobowiązań z tytułu składek za okres od stycznia 1999 r. do lutego 2002 r. W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia 17 lutego 2009 r. skarżący ustosunkował się do odpowiedzi organu i wskazał, że na umowę o pracę jest zatrudniony na ¾ etatu, a nie jak podał ZUS na ¼ oraz podniósł, iż środki którymi dysponuje powodują że żyje poniżej minimum egzystencji. W odpowiedzi na powyższe pismo ZUS wyjaśnił, że wymiar czasu pracy skarżącego ustalił na podstawie raportów ZUS RCA sporządzonych przez pracodawcę skarżącego. W pozostałym zakresie powtórzył argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę. Pismem z dnia 22 marca 2009 r. skarżący złożył dalsze wyjaśnienia w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) oddalił skargę. Zdaniem Sądu I instancji nie budziło wątpliwości, że składki, które nie uległy przedawnieniu do dnia 1 stycznia 2003 r. przedawniają się z upływem 10 lat, a nie jak twierdzi skarżący z upływem 5 lat. Potwierdzeniem tej tezy jest bardzo bogate orzecznictwo Sądu Najwyższego, który wielokrotnie wypowiadał się w tej kwestii (por. uchwałę SN z dnia 2 lipca 2008 r., sygn. akt II UZP 5/08, OSNP 2009/1-2/17). Sąd rozpoznający sprawę w pełni zaaprobował stanowisko Sądu Najwyższego wyrażone w zakresie przedawnienia należności z tytułu składek. Podkreślił także, że skarżący nie zakwestionował skutecznie istnienia zaległości z tytułu składek. Kierując się treścią wniosku skarżącego wszczynającego postępowanie administracyjne, zastosowanie w sprawie miał w szczególności przepis artykułu 28 u.s.u.s., w którym ustawodawca przewidział instytucję umarzania należności z tytułu składek. Norma zawarta w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności stanowiąc, że w takim wypadku jedynie mogą być umorzone. ZUS ma możliwość, nie zaś obowiązek umarzania należności z tytułu składek nawet wtedy, gdy są spełnione ustawowe warunki do ich umorzenia. W niniejszej sprawie nie zaistniał żaden z przypadków stanowiących o możliwości uznania całkowitej nieściągalności należności wobec skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. uznał, że organy orzekające prawidłowo zauważyły, iż nie można przyjąć jakoby w sprawie niniejszej wystąpiły przesłanki określone w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Dotychczas bowiem w stosunku do skarżącego nie było prowadzone postępowanie egzekucyjne, co oznacza istnienie niewykorzystanych możliwości wyegzekwowania należności. Nadto organy prawidłowo wskazały na osiągane przez skarżącego wynagrodzenie ze stosunku pracy, jego dobry stan zdrowia, kwalifikacje zawodowe oraz prowadzenie poprzednio działalności gospodarczej w zakresie usług remontowo-budowlanych. Należy zauważyć, że w przypadku decyzji podejmowanych na podstawie art. 28 ust. 3 a u.s.u.s. w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne z dnia 31 lipca 2003 r. (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) ma zastosowanie instytucja uznania administracyjnego. Sąd I instancji podzielił stanowisko Prezesa ZUS, który uznał, że skarżący nie wykazał, żeby w stosunku do niego miały zastosowanie przepisy wyżej wymienionego rozporządzenia. Sąd wskazał też, że każda zmiana okoliczności faktycznych, w szczególności sytuacji majątkowej, rodzinnej lub zdrowotnej skarżącego może być zawsze podstawą do kolejnego wystąpienia z ponownym wnioskiem o umorzenie zaległości, gdyż odmowa ich umorzenia nie stwarza sytuacji powagi rzeczy osądzonej. M.C. zaskarżył powyższy wyrok skargą kasacyjną, domagając się jego uchylenia w całości, uchylenia poprzedzającej ten wyrok decyzji Prezesa ZUS z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] oraz decyzji ZUS z dnia [...] września 2008 r. nr [...], zasądzenia kosztów postępowania według norm, opłacenia pełnomocnika przydzielonego z urzędu, jak również o nieobciążanie ewentualnymi kosztami postępowania z uwagi na trudną sytuację materialną. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i w konsekwencji jego niewłaściwe zastosowanie, co dotyczy: 1) art. 28 u.s.u.s. i skutkuje odmową umorzenia naliczonych składek z tytułu ubezpieczeń społecznych, 2) art. 2 Konstytucji RP oraz art. 24 ust. 4 u.s.u.s., co skutkuje nieuwzględnieniem zarzutu przedawnienia. Uzasadniając skargę kasacyjną skarżący stwierdził, że ocena legalności decyzji uznaniowych powinna być dokonywana przez sąd w oparciu o kryterium optymalnego godzenia interesu indywidualnego i społecznego. Dlatego też przy ocenie decyzji ZUS należy brać pod uwagę czy w wyniku egzekucji nie powstanie zagrożenie utraty możliwości zaspokajania jego podstawowych potrzeb bytowych. Regulując należność z tytułu składek skarżący wraz z żoną będzie żył poniżej minimum egzystencji podanej przez Instytut Pracy i Spraw Socjalnych. Na dowód tej okoliczności skarżący załączył Informację o wynikach badań nad poziomem zmodyfikowanego minimum socjalnego w grudniu 2008 r. Instytutu Pracy i Spraw Socjalnych. Ponadto skarżący był przekonany, że upłynął termin pięciu lat przedawnienia i dlatego samodzielnie zniszczył dokumentację związaną z prowadzeniem działalności gospodarczej. ZUS nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny związany jest zarzutami skargi kasacyjnej, bowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił sąd pierwszej instancji, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a jeżeli zarzut dotyczy naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy, obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest precyzyjne wskazanie przepisów, które jego zdaniem zostały naruszone i wykazanie na czym to naruszenie polegało. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej zasadności (patrz: wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2006 r. II OSK 403/05, wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2005 r. II OSK 299/05). Kasator oparł skargę kasacyjną na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, a to: art. 28 ustawy z dnia 13.10.1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74) oraz art. 2 Konstytucji RP oraz art. 24 ust. 4 ustawy. W pierwszym z zarzutów skargi kasacyjnej kasator nie sformułował jednostki redakcyjnej przepisu art. 28, który zawiera ust. od 1 do 3a. Przepis art. 28 ust. 1 ustawy o s.u.s. stanowi, iż należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub części. W kolejnych zaś ustępach art. 28 ustawodawca określa w jakich okolicznościach należności z tytułu składek mogą być umorzone. Brak sprecyzowania dokładnie zarzutu skargi przez podanie jednostki redakcyjnej naruszenia usuwa się spod kontroli instancyjnej. Kasator formułując w dalszej kolejności zarzut naruszenia przepisów dotyczących przedawnienia, wskazał w uzasadnieniu, że sąd uwzględnił niekorzystne dla niego stanowiska judykatury. Dziesięcioletni okres przedawnienia przewidziany w art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241, poz. 2074) znajduje zastosowanie do należności z tytułu składek, które stały się wymagalne przed dniem 1 stycznia 2003 r., jeżeli do tej daty nie uległy przedawnieniu wg przepisów dotychczasowych. Prawo zmiany terminów przedawnienia jest domeną ustawodawcy i skoro ma w ten sposób wpływ na stosunki cywilnoprawne, to obejmuje ono również stosunki publicznoprawne. Inaczej mówiąc, dłużnik musi się poddać terminom przedawnienia wydłużonym przez ustawodawcę w czasie trwania stosunku prawnego. Dziesięcioletni okres przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne wprowadzony został od dnia 1 stycznia 2003 roku. Przepis art. 24 ust. 4 ustawy o s.u.s. w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 9 lit. a) ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o s.u.s. odnosi się także do należności powstałych przed tym dniem i wówczas jeszcze nieprzedawnionych (patrz: wyrok z dnia 12 lipca 2007 r. sygn. akt I UK 37/07). Naczelny Sąd Administracyjny w zupełności podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, uznając za nieuzasadniony zarzut skargi kasacyjnej w tym zakresie. Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że decyzję II instancji wydał Prezes ZUS. Okoliczność ta nie była podnoszona ani w skardze, jak również w skardze kasacyjnej. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych organ przed którym toczy się postępowanie wywołane wnioskiem strony złożonym w trybie art. 83 ust. 4 ustawy o s.u.s. jest nadal Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a nie Prezes ZUS. Pogląd ten znajduje uzasadnienie w wykładni językowej, ale także i systemowej. Norma art. 83 ust. 4 tej ustawy powinna być interpretowana zgodnie z Konstytucyjną zasadą dwuinstancyjności postępowania wyrażoną w art. 78 Konstytucji RP. Z tych względów na zasadzie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.