I OSK 569/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.) Sędziowie NSA Jolanta Rajewska NSA Tadeusz Geremek Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 1466/07 w sprawie ze skargi M. M. na orzeczenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary dyscyplinarnej 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz orzeczenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] oraz poprzedzające je orzeczenie Komendanta Głównego Straży Granicznej nr [...] z dnia [...] maja 2007r., 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz M. M. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 10 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 1466/07 oddalił skargę M. M. na orzeczenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...], w przedmiocie wymierzenia kary dyscyplinarnej. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji orzeczeniem z dnia [...] czerwca 2007 r. utrzymał w mocy orzeczenie dyscyplinarne Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] maja 2007 r. nr [...], którym uznano mł. chor. SG M. M. winną popełnienia zarzucanego jej naruszenia dyscypliny służbowej przez to, że wprowadziła się w stan uniemożliwiający wykonywanie zadań służbowych w dniu [...] czerwca 2006 r. i za to wymierzono jej karę dyscyplinarną wydalenia ze służby. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, M. M. wnosiła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i utrzymanego nim w mocy orzeczenia dyscyplinarnego Komendanta Głównego Straży Granicznej, przez wydanie zaskarżonego orzeczenia po upływie jednego roku od dnia naruszenia przez skarżącą dyscypliny służbowej. Zarzuciła ponadto naruszenie postanowień rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r., poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego w sprawie, a także uwzględnienie jedynie okoliczności świadczących na jej niekorzyść i nieuwzględnienie, a nawet nieustosunkowanie się do żadnej okoliczności świadczącej na jej korzyść. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił i stwierdził, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, a wcześniej Komendant Główny Straży Granicznej podejmujący zaskarżone orzeczenie o wydaleniu skarżącej ze służby, nie dopuścili się naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów proceduralnych w stopniu w jakim mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Bezspornym jest w sprawie, że skarżąca naruszyła dyscyplinę służbową wprowadzając się w stan ograniczający zdolność wykonywania zadania służbowego, albo uniemożliwiający jego wykonanie. Poznając stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji podzielił słuszność stanowiska organu w zakresie uznania skarżącej winną naruszenia dyscypliny służbowej, za czyn opisany w art. 135 ust. 2 pkt 9 ustawy o Straży Granicznej. Zdaniem Sądu nietrafny jest zarzut, że wymierzona skarżącej kara wydalenia ze służby jest nieproporcjonalnie wysoka do stopnia zawinienia, bowiem słusznie podnosi organ pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia dyscyplinarnego, że skarżąca dopuściła się naruszenia dyscypliny służbowej, w okresie służby przygotowawczej, a więc w okresie kiedy jest weryfikowana przydatność funkcjonariusza do dalszej służby w Straży Granicznej, a tym samym umiejętność podporządkowania się szczególnej dyscyplinie służbowej. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji uznał za nietrafny zarzut skarżącej naruszenia art. 137 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej, poprzez wydanie ostatecznego orzeczenia dyscyplinarnego po upływie roku od dnia popełnienia czynu, bowiem skarżąca nie uwzględniła obowiązującego od dnia 11 czerwca 2007 r. treści art. 137 ust. 2b ustawy o Straży Granicznej. Bezspornym jest bowiem, że w niniejszej sprawie zachodzą okoliczności wstrzymania biegu terminu jednego roku, o którym mowa w art. 137 ust. 2. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zaskarżone orzeczenie wydał w okresie obowiązywania przepisu art. 137 ust. 2b ustawy o Straży Granicznej. Od powyższego wyroku wniesiono skargę kasacyjną, którą oparto na następujących podstawach: 1. naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędne zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zmianie ustawy o Straży Granicznej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 82, poz. 558, dalej cytowanej jako ustawa zmieniająca) – poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że w sprawie zastosowanie miał art. 137 ust. 2b ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997 ze zm., dalej cytowanej jako ustawa o SG), dodany przez art. 1 pkt 38 ustawy zmieniającej, co skutkowało wymierzeniem skarżącej kary dyscyplinarnej po upływie roku od dnia rzekomego popełnienia przez nią przewinienia; b) art. 137 ust. 2b ustawy o SG poprzez jego zastosowanie w postępowaniu wszczętym i niezakończonym przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, to jest 11 czerwca 2007 r., skutkujące wymierzeniem kary dyscyplinarnej po upływie roku od rzekomego popełnienia przez skarżącą przewinienia, podczas gdy zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy zmieniającej wymierzenie kary dyscyplinarnej powinno było nastąpić na dotychczasowych zasadach, to jest kara dyscyplinarna nie mogła być wymierzona; c) art. 137 ust. 2 ustawy o SG poprzez jego niezastosowanie w postępowaniu wszczętym i niezakończonym przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, to jest 11 czerwca 2007 r., co skutkowało wymierzeniem skarżącej kary dyscyplinarnej wbrew wyraźnym postanowieniom cytowanego przepisu; d) naruszenie § 28 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie przeprowadzania postępowania dyscyplinarnego wobec funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. Nr 118, poz. 1015 ze zm., dalej cytowanego jako rozporządzenie z 28 czerwca 2002 r.) poprzez jego błędne zastosowanie, a to poprzez uznanie, iż kara wydalenia ze służby jest adekwatna do rzekomo popełnionego przez skarżącą przewinienia, bez uwzględnienia okoliczności łagodzących, istotnych w sprawie; e) § 8 ust. 2 rozporządzenia z 22 czerwca 2002 r. poprzez nieustosunkowanie się przez organy orzekające w postępowaniu dyscyplinarnym do okoliczności świadczących na korzyść skarżącej; f) § 24 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r. poprzez jego niezastosowanie i nieumorzenie postępowania w sytuacji, gdy nastąpiło przedawnienie wymierzenia kary dyscyplinarnej; g) art. 107 § 1 i 3 K.p.a. w związku z § 42 rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r. poprzez jego niezastosowanie przejawiające się w niewskazaniu przez organy orzekające przyczyn, dla których odmówiły wiarygodności i mocy dowodowej wskazanym przez skarżącą dowodom w postaci: – opisu działania aparatu, którym dokonano badania krwi, a zgodnie z którą wynik badania ma zastosowanie jedynie kliniczne i nie może mieć zastosowania dowodowego; – wyjaśnień Instytutu Ekspertyz Sądowych w Krakowie im. Jana Sehna, że uzyskany wynik analizy krwi pobranej od skarżącej nie posiada wartości dowodowej; h) art. 77 § 1 K.p.a. w związku z § 42 rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r. poprzez jego niezastosowanie wyrażające się w nieusunięciu wątpliwości co do wysokości błędu pomiarowego przy badaniu zawartości alkoholu we krwi, podawanych przez NZOZ Centrum Diagnostyczne "[...] " w pismach z dnia [...] kwietnia 2007 r. i [...] lipca 2007 r. i) art. 76 § 1 K.p.a. w związku z § 42 rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na uznaniu wyniku badania krwi za dokument urzędowy. 2. Naruszeniu przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), a mianowicie: a) art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 3 § 3 P.p.s.a. poprzez wykroczenie poza określone w tych przepisach granice kontroli orzeczenia wydanego wobec skarżącej w postępowaniu dyscyplinarnym, przejawiające się w dokonaniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oceny zachowania skarżącej, zgodnie z którą "w ocenie Sądu skarżąca nie tylko nie okazała żadnej skruchy, a nawet umiejętności podporządkowania się dyscyplinie służbowej, ale całą swoją postawą nie zmierzała do wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, ale odwrotnie – do jej skomplikowania" co miało świadczyć "o jej braku dobrej woli do wyjaśnienia wszystkich wątpliwości w tej sprawie", b) art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy była ona uzasadniona, c) art. 145 § 1 ust. 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 ust. 2 K.p.a. poprzez oddalenie skargi, podczas gdy zachodziła określona w art. 156 § 1 ust. 2 K.p.a. okoliczność uzasadniająca stwierdzenie nieważności zaskarżonego orzeczenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2007 r. jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa – przepisów wymienionych w pkt. II 1 lit. a/, b/ i c/ niniejszej skargi, d) w przypadku uznania powyższego zarzutu za nieuzasadniony – art. 145 § 1 ust. 1 lit. a/ i c/ poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy doszło do naruszenia wymienionych w pkt II. 1 skargi kasacyjnej przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, względnie, w przypadku uznania, że zachodzą okoliczności wymienione w art. 188 P.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie orzeczenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] czerwca 2007 r., nr [...] oraz poprzedzającego je orzeczenia Komendanta Głównego Straży Granicznej nr [...] z dnia [...] maja 2007 r. oraz o rozstrzygnięcie o kosztach postępowania, w tym kosztach zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazano, że skarżąca miała dopuścić się zarzucanego czynu w dniu [...] czerwca 2006 r. Orzeczenie dyscyplinarne wydane zostało przez organ pierwszej instancji dnia [...] maja 2007 r., jednakże zostało zaskarżone odwołaniem, na skutek którego Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał orzeczenie dnia [...] czerwca 2007 r., utrzymujące zaskarżone orzeczenie w mocy. Pomiędzy wniesieniem odwołania a wydaniem orzeczenia przez organ drugiej instancji, dnia 11 czerwca 2007 r. weszła w życie ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zmianie ustawy o Straży Granicznej oraz niektórych innych ustaw. W art. 1 pkt 38 tej ustawy dokonano zmiany art. 137 ustawy z 12 października 1990 r. poprzez dodanie ustępu 2b, przewidujący wstrzymanie biegu terminu przedawnienia wymierzenia kary dyscyplinarnej w trakcie zawieszenia postępowania dyscyplinarnego. Jednakże w myśl stanowiącego przepis intertemporalny art. 15 ust. 1 ustawy zmieniającej, w postępowaniach wszczętych i niezakończonych w dniu wejścia w życie tej ustawy wymierzanie kar dyscyplinarnych następować miało na zasadach dotychczasowych. Nie ulega wątpliwości, że postępowanie dyscyplinarne wobec M. M. wszczęte zostało przed wejściem w życie ustawy zmieniającej. Z kolei orzeczenie drugiej instancji zapadło zaś dnia [...] czerwca 2007 r., zatem już po wejściu w życie ustawy. Uznano, że postępowanie dyscyplinarne M. M. toczyło się w warunkach określonych w art. 15 ust. 1 ustawy zmieniającej, wobec czego należy odwołać się do brzmienia art. 137 ustawy o SG w brzmieniu sprzed opisanej wyżej nowelizacji. Niedopuszczalne natomiast było stosowanie art. 137 ust. 2b ustawy o SG, jako że przepis ten został dodany właśnie ustawą zmieniającą. Powyższe nie zostało uwzględnione zarówno przez organ drugiej instancji, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny, który stwierdził tylko lakonicznie w uzasadnieniu, że orzeczenie Ministra wydane zostało w okresie obowiązywania art. 137 ust. 2b ustawy o SG, całkowicie pomijając treść art. 15 ust. 1 ustawy zmieniającej. Zgodnie zaś z treścią art. 15 ust. 1 ustawy zmieniającej oraz art. 137 ust. 2 ustawy o SG, w rozpatrywanym przypadku organ drugiej instancji nie mógł wymierzyć kary dyscyplinarnej z uwagi na upływ roku od rzekomego popełnienia przez skarżącą przewinienia lub naruszenia dyscypliny służbowej. Winien był natomiast, stosownie do § 24 ust. 1 rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r., umorzyć wszczęte postępowanie. Orzeczenie wydane przez organ drugiej instancji na skutek niezastosowania przepisów art. 15 ust. 1 ustawy zmieniającej oraz art. 137 ust. 2 ustawy o SG w brzmieniu sprzed 11 czerwca 2007 r., stanowi istotne i oczywiste naruszenie prawa. Stanowi to podstawę do stwierdzenia nieważności orzeczenia II instancji w myśl art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W przypadku zaś uznania przez Sąd drugiej instancji, że naruszenie prawa, którego dopuścił się Minister przy wydawaniu orzeczenia z [...] czerwca 2007 r., nie miało charakteru rażącego, aktualny staje się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ P.p.s.a. Stwierdzenie, że orzeczenie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, powoduje bowiem konieczność uchylenia zaskarżonego orzeczenia, a tego Sąd pierwszej instancji nie dokonał. Wskazano na wyrażone przez Sąd opinie na temat skarżącej, które świadczą o przekroczeniu granic kognicji sądów administracyjnych, określonych w art. 1 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 ust. 2 P.p.s.a. gdyż jednoznaczna negatywna ocena postępowania nie mieści się w granicach kontroli orzeczeń administracyjnych pod kątem legalności i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. W dalszej kolejności stwierdzono, że wymierzenie kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby nastąpiło z naruszeniem postanowień § 28 ust. 1 rozporządzenia z 22 czerwca 2002 r. Jednocześnie organ orzekający nie dokonał oceny całokształtu zebranego materiału, nie rozstrzygnął też wątpliwości dotyczących wiarygodności badania krwi i wysokości błędu pomiarowego. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności stanowi naruszenie art. 107 § 1 i 3 K.p.a., mającego w sprawie zastosowanie zgodnie z § 42 rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r. Świadczy też o naruszeniu § 8 ust. 2 rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r. oraz art. 77 § 1 K.p.a., jako że organ nie wyjaśnił wszechstronnie przyczyn i okoliczności popełnienia czynu, oraz nie rozpatrzył całości zebranego materiału dowodowego. W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wskazać należy, iż zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej P.p.s.a.) rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania sądowego określoną w § 2 art. 183 P.p.s.a. Ponieważ w niniejszej sprawie przesłanki takie nie zachodzą, to Sąd rozpoznał sprawę biorąc pod uwagę przedstawione zarzuty. Przy czym związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza, iż Sąd nie posiada kompetencji do uzupełniania czy też precyzowania zarzutów. W niniejszej sprawie w ramach podstawy kasacyjnej naruszenia prawa materialnego zgłoszono szereg zarzutów odnoszących się do naruszeń przez Sąd pierwszej instancji przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie przeprowadzania postępowania dyscyplinarnego wobec funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. Nr 118, poz. 1015 z późn. zm.) oraz przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Stwierdzić należy, iż powołane przepisy odnoszą się do kwestii proceduralnych i są stosowane w postępowaniu dyscyplinarnym przez właściwe organy. Przepisów tych nie stosował Sąd Administracyjny i w związku z tym nie mógł ich naruszyć. Niezależnie od powyższego przyjmując nawet, iż faktycznie zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania, to brak powiązania tych naruszeń w odpowiedzi z przepisami postępowania przed sądami administracyjnymi uniemożliwia ich kontrolę. Wskazać bowiem należy, iż w ramach kontroli instancyjnej Naczelny Sąd Administracyjny ocenia orzeczenia Sądu pierwszej instancji, a nie aktów administracyjnych i w związku z tym może odnosić się do naruszeń przepisów postępowania, które mają zastosowanie przed sądem administracyjnym. Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 3 § 3 P.p.s.a., poprzez przekroczenie granic kompetencji przejawiające się o dokonanej ocenie zaskarżenia skarżącej. Wskazać bowiem należy, iż badając, zgodnie ze swoimi kompetencjami, legalność zaskarżonego orzeczenia, Sąd dokonuje oceny ustalonego przez organ stanu faktycznego. W ramach tej oceny uprawniony jest do przedstawienia stanowiska odnośnie poszczególnych kwestii i wyjaśnienia podstaw uznania, iż organ poczynił je prawidłowo. Natomiast słuszny jest zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisów prawa materialnego, tj. art. 137 ust. 2, ust. 2b powołanej ustawy o Służbie Granicznej w związku z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zmianie ustawy o Straży Granicznej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 82, poz. 558). Bezsporne w sprawie jest, iż zarzucanego czynu skarżąca dopuściła się [...] czerwca 2006 r., natomiast kara dyscyplinarne została wymierzona w dniu [...] czerwca 2007 r., tj. po upływie jednego roku od dnia popełnienia czynu. Wbrew twierdzeniu Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie nie miał zastosowania ust. 2b art. 137 powołanej ustawy o Straży Granicznej, dodany ustawą z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zmianie ustawy o Straży Granicznej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 82, poz. 558, który wszedł w życie w dniu 11 czerwca 2007 r. Stosownie bowiem do art. 15 ust. 1 tej ustawy, który jest przepisem przejściowym, wymierzenie funkcjonariuszowi kary dyscyplinarnej w postępowaniu wszczętym i niezakończonym do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, następuje w terminie określonym w przepisach dotychczasowych. Bezsporne jest, iż do dnia 11 czerwca 2007 r. postępowanie dyscyplinarne wobec skarżącej wszczęte w dniu [...] czerwca 2006 r. nie zostało zakończone, a więc w tym postępowaniu wymierzenie kary dyscyplinarnej nie mogło nastąpić po upływie jednego roku od dnia popełnienia czynu, tj. po dniu [...] czerwca 20907 r. Wymierzenie takiej kary po tym terminie stanowi naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W związku z tym, iż Sąd pierwszej instancji nie naruszył przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, bowiem wiążą się one z naruszeniem prawa materialnego, natomiast naruszył przepisy prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny zastosował art. 188 P.p.s.a. i na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ oraz art. 203 pkt 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.