I OSK 1679/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig - Maciszewska Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz(spr.) Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Sokółki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 9 lipca 2009 r. sygn. akt II SA/Bk 177/09 w sprawie ze skargi J. B. na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 26 czerwca 2008 r. w sprawie sygn. akt II SAB/Bk 19/08 zobowiązującego Burmistrza Sokółki do podziału nieruchomości postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę, 2. zasądzić od J. B. na rzecz Burmistrza Sokółki kwotę 280 zł (słownie: dwieście osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Po rozpatrzeniu skargi J. B., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 9 lipca 2009 r. sygn. akt II SA/Bk 177/09 wymierzył Burmistrzowi Sokółki grzywnę w wysokości 2.600 zł za niewykonanie wyroku tego Sądu z dnia 26 czerwca 2008 r. w sprawie II SAB/Bk 19/08, zobowiązującego Burmistrza Sokółki do podziału nieruchomości. Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że wyrokiem z dnia 26 czerwca 2008 r. II SAB/Bk 19/08 wydanym po uwzględnieniu skargi J. B. na bezczynność Burmistrza Sokółki w przedmiocie podziału nieruchomości, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zobowiązał Burmistrza Sokółki do załatwienia w terminie 2 miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych organowi, sprawy wydzielenia z nieruchomości drogowych ulicy [...] i ulicy [...] działek geodezyjnych odpowiadających działkom o dawnych numerach [...] i [...] objętych decyzją Naczelnika Miasta i Gminy Sokółka z dnia [...] lipca 1983 r. nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości, której nieważność w części dotyczącej działek [...] i [...], stanowiących wówczas własność W. B., stwierdził Wojewoda Podlaski decyzją z dnia [...] października 2007 r. Wyrok ten stał się prawomocny w dniu 21 sierpnia 2008 r. Doręczenie odpisu prawomocnego wyroku wraz ze zwrotem akt administracyjnych organowi miało miejsce dnia 1 września 2008 r. Termin do załatwienia sprawy wydzielenia działek, obliczony zgodnie z sentencją wyroku, upływał 2 listopada 2008 r. Po otrzymaniu wyroku z uzasadnieniem Burmistrz Sokółki w dniu [...] lipca 2008 r. zlecił opracowanie projektu podziału przedmiotowych nieruchomości. Operat z powyższego opracowania został przyjęty do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Sokółce i zarejestrowany w dniu [...] września 2008 r. Dokumentacja geodezyjno-kartograficzna z powyższego opracowania została przekazana Burmistrzowi Sokółki przez wykonawcę - [...] Biuro Geodezji w Sokółce w dniu [...] września 2008 r. W dniu [...] sierpnia 2008 r. Burmistrz Sokółki wystąpił do Ministra Infrastruktury o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia [...] października 2007 r. dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy Sokółka z dnia [...] lipca 1983 r. o wywłaszczeniu nieruchomości położonych w Sokółce przy ulicach [...] i [...]. W związku z tym, organ postanowieniem z dnia [...] września 2008 r. zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wydzielenia działek z nieruchomości drogowych wskazanych ulic. Uznał on, że rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia [...] października 2007 r. jest zagadnieniem wstępnym w sprawie podziału działek. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku postanowieniem z dnia [...] października 2008 r. utrzymało w mocy to postanowienie organu pierwszej instancji. Po wniesieniu przez J. B. skargi do sądu administracyjnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku, w ramach tzw. prawa autokontroli, uwzględniło skargę w całości i uchyliło swoje postanowienie z [...] października 2008 r., jak i poprzedzające je postanowienie Burmistrza z dnia [...] września 2008 r. o zawieszeniu postępowania. Kolegium uznało, że uruchomienie postępowania w trybie nieważności ostatecznej decyzji unieważniającej wywłaszczenie nie jest zagadnieniem wstępnym. Wynik prowadzonego postępowania nie wymaga bowiem takiego rozstrzygnięcia. W dniu [...] marca 2009 r. Burmistrz Sokółki wydał decyzję o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości i wyodrębnieniu działek. Na wniosek J. B. została ona uzupełniona decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. Dnia [...] marca 2009 r. Minister Infrastruktury, działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 4, art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 k.p.a., stwierdził nieważność decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia [...] października 2007 r. Podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji był fakt, że została ona skierowana do J. B., który nie wykazał sądowego stwierdzenia nabycia praw do spadku po zmarłym ojcu – W. B. J. B. w dniu 5 marca 2009 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku o ukaranie Burmistrza Sokółki grzywną za niewykonanie wskazanego wyroku z dnia 26 czerwca 2008 r. Domagał się wymierzenia grzywny do wysokości 5-krotnego miesięcznego wynagrodzenia, o jakim mowa w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – w skrócie p.p.s.a. Skarżący stwierdził, że wezwaniem do wykonania wyroku przez Burmistrza było zażalenie na niezasadne zawieszenie postępowania. W uzasadnieniu podkreślił świadomą bezczynność organu, którą usiłowano "zalegalizować" ewidentnie wadliwym postanowieniem o zawieszeniu postępowania. Powołał się na okoliczność, że do dnia wniesienia wniosku, nie zostało wykonane postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2008 r. w zakresie obligującym Burmistrza do wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych naruszenia przepisów o załatwieniu spraw w terminie, a więc przez ponad rok czasu. Dodał, że czynności w sprawie podziału nieruchomości nie były przeprowadzane przez Burmistrza mimo uchylenia postanowienia o zawieszeniu postępowania. W odpowiedzi na wniosek Burmistrz Sokółki wniósł o jego oddalenie w całości. Przechodząc do rozważań Sąd pierwszej instancji zauważył, że zgodnie z art. 154 p.p.s.a., w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenia temu organowi grzywny (§ 1). Wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi (§ 3). Grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim ogłoszonego przez Prezesa GUS na podstawie odrębnych przepisów (§ 6). Przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej w 2008 r. wyniosło 2.578,26 zł. (obwieszczenie Prezesa GUS z dnia 19 lutego 2009 r., publ. M.P. Nr 11, poz. 138). Zdaniem Sądu pierwszej instancji organ nie załatwił sprawy wydzielenia działek z nieruchomości drogowych w zakreślonym przez Sąd terminie, a zatem ukaranie go grzywną było zasadne. Termin do załatwienia sprawy upływał dnia [...] listopada 2008 r., a decyzja w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości i wyodrębnienia działek została wydana dopiero [...] marca 2009 r. Załatwienie sprawy po wniesieniu skargi nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi. Wprawdzie do terminu załatwienia sprawy nie wlicza się okresu zawieszenia postępowania, jednakże dotyczy to zawieszenia postępowania, które nastąpiło zgodnie z przepisami prawa. Inaczej należy oceniać sytuację, gdy postanowienia o zawieszeniu postępowania zostały następnie uchylone ze względu na brak ustawowych podstaw do ich wydania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 1986r. IV SAB/12/86). Sąd podkreślił, że już [...] września 2008 r. Burmistrz dysponował pełną dokumentacją geodezyjno-kartograficzną do wydania decyzji w sprawie. Po uchyleniu postanowienia o zawieszeniu postępowania organ nie prowadził już dodatkowego postępowania i wydał decyzję na podstawie materiału dowodowego, którym dysponował we wrześniu 2008 r. W ocenie Sądu zawieszenie postępowania w rozpoznawanej sprawie nastąpiło w celu uchylenia się od wydania decyzji. Natomiast wniesienie przez skarżącego zażalenia na postanowienie organu o zawieszeniu postępowania jest równoznaczne z pisemnym wezwaniem tego organu do wykonania wyroku. Jeżeli chodzi o wysokość grzywny, zdaniem Sądu pierwszej instancji, adekwatna była kwota oscylująca wokół 1 przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w roku 2008. Żądanie skarżącego uznał za wygórowane, zwłaszcza w sytuacji, gdy ostateczne rozstrzygnięcie o losie wywłaszczonych pod ulicę działek nie zapadło dotychczas z przyczyn leżących także po stronie skarżącego. Z uzasadnienia decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2009 r. stwierdzającej nieważność decyzji Wojewody Podlaskiego w Białymstoku z dnia [...] października 2007 r. wynika bowiem, iż skarżący nie wykazał się postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku po swoim ojcu – W. B. Jako podstawę prawną wyroku Sąd wskazał art. 154 § 1 i 6 p.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Burmistrz Sokółki, reprezentowany przez radcę prawnego D. K., zaskarżył opisany wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej domagał się uchylenia wyroku w całości i orzeczenia zgodnie ze skargą lub uchylenia wyroku i odrzucenia skargi, ewentualnie uchylenia wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wystąpił o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący kasacyjnie organ zarzucił wyrokowi: 1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 154 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że Burmistrz Sokółki nie wykonał w zakreślonym terminie wyroku, uwzględniającego skargę na bezczynność; 2. naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.; - art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że zawieszenie postępowania nastąpiło mimo oczywistego braku wystąpienia przesłanek i w celu uchylenia się od wydania decyzji; - art. 77 k.p.a. i art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy; - art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 154 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że zażalenie na postanowienie Burmistrza Sokółki o zawieszeniu postępowania jest równoznaczne z pisemnym wezwaniem tego organu do wykonania wyroku. Argumentując zarzuty skarżący kasacyjnie organ podniósł, że nie można przyjąć, iż stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia [...] października 2007r. było zdarzeniem przyszłym i niepewnym, ponieważ charakter podstawy stwierdzenia nieważności w chwili składania wniosku do Ministra Infrastruktury nie dawał możliwości podważenia jej podstawy. Organ posiadał jednoznaczną informację, że brak jest stwierdzonego prawa do spadku po W. B. W niniejszej sprawie wydanie decyzji przez Ministra Infrastruktury wpływało bezpośrednio na teść rozstrzygnięcia Burmistrza dotyczącego podziału i to w taki sposób, który czynił wydanie decyzji podziałowej bezprzedmiotowym. Stąd nie można twierdzić, że brak przesłanek do zawieszenia postępowania był oczywisty. Tak samo nie można przyjąć, że organ działał w celu uchylenia się od wydania decyzji, ponieważ wcześniej zlecił opracowanie projektu podziału nieruchomości. W takich okolicznościach nie można było zastosować art. 154 p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie organ podkreślił, że wydał decyzję w ciągu miesiąca od dnia otrzymania postanowienia Kolegium z dnia [...] lutego 2009 r. Nie jest jego winą, że Kolegium początkowo uznało zawieszenie postępowania za zasadne. Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji organ nie mógł wydać decyzji odmownej, gdyż postępowanie o podział nie zostało wszczęte na wniosek strony, lecz podstawą było stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy Sokółka z dnia [...] lipca 1983 r. o wywłaszczeniu nieruchomości. Organ mógł jedynie wydać decyzję zatwierdzającą podział lub zawiesić postępowanie. Ponadto ani Kolegium, ani Sąd pierwszej instancji nie rozważyły charakteru przesłanki, która stała się powodem zawieszenia postępowania w sprawie. Była to przesłanka niemożliwa do podważenia, ponieważ nie budził wątpliwości fakt, że J. B. nie jest stroną postępowania. Skarżący kasacyjnie wskazał również, że nie zgadza się z oceną Sądu pierwszej instancji, iż zażalenie na postanowienie Burmistrza Sokółki o zawieszeniu postępowania jest równoznaczne z pisemnym wezwaniem tego organu do wykonania wyroku, o którym mowa w art. 154 § 1 p.p.s.a. Warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi jest uprzednie pisemne wezwanie właściwego organu do wykonania wyroku. Oznacza to, że jeżeli strona nie wezwała organu do wykonania orzeczenia sądu, skarga podlega podrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna, wskazując na naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 154 § 1 p.p.s.a., zarzuca niezasadne przyjęcie, iż skarżący przed wniesieniem skargi, opartej na art. 154 § 1 p.p.s.a., dokonał wezwania organu do załatwienia sprawy. Kwestia ta wymaga rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności, gdyż dotyczy dopuszczalności wniesienia skargi. Zgodnie z przepisem art. 154 § 1 p.p.s.a. w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność oraz w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Jak wynika z treści cytowanego przepisu jedynym warunkiem dopuszczalności wniesienia uregulowanej nim skargi jest uprzednie pisemne wezwanie właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy. Niniejsze wezwanie stanowi przesłankę dopuszczalności zaskarżenia, której niedochowanie przez skarżącego powoduje odrzucenie skargi bez możliwości jej konwalidacji. Oznacza to, że skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., jeżeli strona nie wezwie organu do wykonania orzeczenia sądu lub załatwienia sprawy (zob. postanowienie NSA z dnia 23 lutego 2006r. II OSK 52/06, ONSAiWSA 2006/4/100). Jednocześnie przepis art. 154 § 1 p.p.s.a. nie reguluje formy ani treści wezwania. Jednakże nie oznacza to, że każde pismo wniesione do organu przez stronę, poprzedzające skargę opartą na przepisie art. 154 § 1 p.p.s.a. stanowi wezwanie, o którym mowa w niniejszym przepisie. Z treści takiego pisma powinno wyraźnie wynikać, że strona wzywa organ do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy. Instytucja wezwania przede wszystkim ma służyć temu, aby organ wykonał wyrok lub załatwił sprawę zanim interwencja sądu stanie się konieczna. Dopiero niewykonanie wyroku lub niezałatwienie sprawy po wezwaniu otwiera drogę do wniesienia skargi i badania czy zachodzi przesłanka do ukarania organu grzywną, o której mowa w art. 154 § 1 p.p.s.a. Dlatego też wezwanie musi zawierać treść imperatywną, aby organ administracji miał świadomość, iż strona zamierza poddać postępowanie organu kontroli sądowej. Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji przyjął, że wniesienie przez J. B. zażalenia na postanowienie Burmistrza Sokółki z dnia [...] września 2008r. o zawieszaniu postępowania jest równoznaczne z pisemnym wezwaniem tego organu do wykonania wyroku. W świetle powyższych rozważań stanowiska tego nie można podzielić. Przede wszystkim z treści niniejszego zażalenia, które wpłynęło w dniu [...] sierpnia 2008 r., nie wynika, aby J. B. wezwał Burmistrza Sokółki do wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 26 czerwca 2008 r. sygn. akt II SAB/Bk 19/08. Treść zażalenia dotyczy wyłącznie kwestii zasadności zawieszenia postępowania. Pismo to jako środek odwoławczy jest skierowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku, a nie do Burmistrza Sokółki. Należy wyraźnie podkreślić, że wezwania do wykonania wyroku nie można domniemywać. Również brak jest podstaw, aby z takim wezwaniem utożsamiać zażalenie na postanowienie o zawieszeniu postępowania przy zupełnym braku jakiejkolwiek treści imperatywnej dotyczącej wykonania określonego wyroku. W tym miejscu dodatkowo trzeba zwrócić uwagę, że termin załatwienia sprawy upływał w dniu [...] listopada 2008 r. zaś zażalenie na postanowienie Burmistrza Sokółki z dnia [...] września 2008 r. wypłynęło w dniu [...] września 2008 r., a więc jeszcze przed upływem terminu do załatwienia sprawy. Dlatego też również z tego względu nie można, jak uczynił to Sąd pierwszej instancji, utożsamiać omawianego zażalenia z wezwaniem do wykonania wyroku. W sprawie nie budził wątpliwości fakt, że J. B. nie wnosił innego pisma zawierającego wezwanie Burmistrza Sokółki do wykonania wyroku. Wobec powyższego, skoro J. B. nie wezwał Burmistrza Sokółki do wykonania wyroku wniesienie skargi na podstawie art. 154 § 1 p.p.s.a. było niedopuszczalne i z tej przyczyny skarga podlegała odrzuceniu. Mając powyższe na względzie, uwzględniając, iż skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.