II SA/Gl 1161/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.) Sędzia NSA Ewa Krawczyk Protokolant starszy referent Katarzyna Wajs po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy terenu 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta D. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pn. budynek mieszkalny jednorodzinny z przyłączami energii elektrycznej, wody i kanalizacji sanitarnej wraz ze szczelnym bezodpływowym osadnikiem ścieków na działkach [...],[...] i [...], położonych w D. przy ulicy [...]. Pismem z dnia [...]r. A. i M. F., działający w imieniu A. K., właścicielki działek o numerach [...] i [...], położonych przy ulicy [...] i sąsiadujących z inwestycją, której dotyczy wymieniona powyżej decyzja ustalająca warunki zabudowy, wnieśli o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Zarzucając jej naruszenie szeregu przepisów, podnieśli, iż kwestionowana decyzja nie może ograniczać dostępu do drogi publicznej, co niewątpliwie stało się, a to m.in. dlatego, iż nie oznaczono dokładnie linii zabudowy. Podnieśli, iż wykonane ogrodzenie usytuowane zostało w granicy drogi publicznej, a mimo to zostało zalegalizowane. Dodali, że chociaż kwestionowana decyzja nie zezwalała na budowę oczyszczalni ścieków, to inwestorzy wybudowali zamiast przewidywanego bezodpływowego osadnika ścieków właśnie oczyszczalnię, co także w ich ocenie przesądza o tym, iż przedmiotowa decyzja nie może pozostać w obrocie prawnym. Wskazali ponadto, że wykonana oczyszczalnia położona jest w bezpośrednim sąsiedztwie pulsujących źródeł wód głębinowych i stwarza zagrożenie ekologiczne. W takich warunkach legalizacja tej samowoli, w ocenie skarżących, jest niedopuszczalna. Rozpatrując złożony wniosek, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją nr [...] z dnia [...]r., działając na podstawie art. 158 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta D. z dnia [...]r. znak: [...]. W uzasadnieniu wyjaśniło, że podniesione w piśmie zarzuty nie mogły być uznane za wystarczające do stwierdzenia nieważności wnioskowanej decyzji. W ocenie organu za całkowicie niezrozumiały należy uznać zarzut naruszenia przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jako że nie obowiązywały one w czasie wydania kwestionowanej decyzji w [...]r., a decyzja wydana została z uwzględnieniem obowiązującej wówczas ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Pozostałe zarzuty w tym zarzut naruszenia przepisów procedury administracyjnej nie zostały, zdaniem organu, sprecyzowane, a naruszenie przepisów ustawy o drogach publicznych czy prawa budowlanego nie mogą być wzięte pod uwagę z uwagi na brak kompetencji w tym względzie Kolegium. Organ wydający decyzję o warunkach zabudowy nie rozstrzyga, bo nie może rozstrzygać na podstawie przepisów prawa budowlanego. Pismem z dnia [...]r. A. i M. F., w imieniu A. K., wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta D. z dnia [...]r. Podnieśli, iż nie zgadzają się z otrzymaną decyzją odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy, gdyż jej wykonanie doprowadziło do wykonania ogrodzenia i eksploatacji przydomowej oczyszczalni. Wskazując na fakt istnienia drogi publicznej na działce oznaczonej numerem [...] podnieśli, że Prezydent Miasta nic nie zrobił dotąd w kwestii przywrócenia poprzedniego stanu. Wnieśli także zastrzeżenia do postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie wybudowanego ogrodzenia od drogi publicznej oraz wykonanej oczyszczalni ścieków. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., przywołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 158 § 1 i art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego orzekło o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta D. znak: [...] z dnia [...]r. W uzasadnieniu wskazało, że w wyniku pisma zainteresowanej z dnia [...]r. rozpatrując sprawę Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności wnioskowanej decyzji, stwierdzając, że nie zachodzi w sprawie żadna z przesłanek określonych w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponownie rozpatrując sprawę, po dokładnej analizie akt sprawy i zgłaszanych argumentów wnioskującego, Kolegium potwierdziło brak podstaw do stwierdzenia nieważności Prezydenta Miasta D. Wyjaśniło, że prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie nie jest upoważnione do dokonywania oceny przyjętego przez orzekający w sprawie organ rozstrzygnięcia, dlatego też nie jest dopuszczalne badanie prawidłowości map czy wykazu zmian gruntowych. Niemożliwe jest także w ramach prowadzonego postępowania badanie innych postępowań podjętych w sprawie innych decyzji, w tym także decyzji Nr [...], dotyczącej ogrodzenia od drogi publicznej. Podniesiona kwestia bezczynności Prezydenta Miasta D. czy prawidłowości działania Rady Miasta także pozostają poza granicami prowadzonego postępowania. Uwzględniając zatem w sprawie wszystkie okoliczności, ustalony stan faktyczny i prawny, w ocenie Kolegium należało orzec jak w sentencji. Niezadowolona z powyższego rozstrzygnięcia A. K., działając przez pełnomocnika, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Podniosła, że długotrwałe postępowanie w sprawie nie doprowadziło do jej załatwienia, a wszystkie działania orzekających w sprawie organów należy uznać za pozorowane i nieudolne. Dlatego też wnosząc o ponowne przeanalizowanie sprawy, domagała się uchylenia wskazanych w skardze decyzji i postanowień. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga musiała odnieść skutek, jednak zasadniczo z innych przyczyn niż te, które zostały w niej podniesione. Na wstępie należy stwierdzić, że stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w sytuacji, gdy sąd stwierdzi, iż zaskarżona decyzja lub postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części. Z kolei w myśl art. 145 § 1 pkt. 2 tej ustawy sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Na mocy art. 134 § 1 ustawy sąd dokonuje również z urzędu kontroli rozstrzygnięć administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem i nie jest związany w tym zakresie zarzutami, podstawą prawną i wnioskami sformułowanymi w skardze. Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we wskazanym wyżej zakresie kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Decyzja ta została bowiem wydana bez podstawy prawnej. Na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Zaskarżona decyzja wydana została w ramach ponownego rozpoznania sprawy, w którym to postępowaniu stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące postępowania w sprawie odwołań. Zgodnie bowiem z zasadą dwuinstancyjności (art. 15 Kodeksu) organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą już decyzją pierwszoinstancyjną. Zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego wymienia przepis art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji o sentencji innej niż wymienione we wskazanym przepisie, czyli: utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję (pkt 1), albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji (pkt 2), albo umarza postępowanie odwoławcze (pkt 3) czy wreszcie uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części ( § 2). Komentowany przepis art. 138 Kodeksu określa zatem wyłączną kompetencję organu odwoławczego do wydania, w ramach prowadzonego postępowania, decyzji w nim określonych. Nie jest zatem dopuszczalne inne jakiekolwiek zakończenie postępowania odwoławczego. Organ odwoławczy rozpatrując ponownie sprawę merytorycznie w jej całokształcie, ma obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania i argumenty strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu tej decyzji. Zaskarżona decyzja w swej podstawie przywołuje przepis art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu, czyli w ramach tzw. prostego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wydaje decyzję o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy wydaje powyżej brzmiącą decyzję, gdy stwierdzi, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. W rozpatrywanej sprawie działająca przez pełnomocnika A. K. wniosła o stwierdzenie nieważności konkretnej decyzji – a mianowicie decyzji Prezydent Miasta D. z dnia [...]r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie znajdując podstaw do zadośćuczynieniu temu wnioskowi, działające jako organ pierwszej instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. odmówiło stwierdzenia nieważności wnioskowanej decyzji. Rozstrzygając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy – czyli ponownie rozpatrując sprawę w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta D. z dnia [...]r. w sprawie warunków zabudowy terenu powtórnie Kolegium wydało decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności tej decyzji, pomijając zupełnie, pomimo wskazania w podstawie prawnej art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego, jego treść. Nie została więc wydana w sprawie przewidziana decyzja o wskazanej w art. 138 treści. Skoro zatem decyzja organu drugoinstancyjnego powinna przybrać postać jednego z rozstrzygnięć wskazanych w przywołanym art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego, to należało uznać, że rozstrzygnięcie podjęte w rozpatrywanej sprawie zapadło bez podstawy prawnej. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 156 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. Stwierdziwszy z urzędu nieważność kontrolowanego orzeczenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny pozostał zwolniony od obowiązku ustosunkowania się do zarzutów merytorycznych skargi. Należy jednak na marginesie wskazać, iż w skardze do Sądu wymienione zostały dodatkowo inne decyzje, które nie były jednak przedmiotem postępowania administracyjnego. W kwestii wykonalności zaskarżonego orzeczenia Sąd orzekł na zasadzie art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.