II SA/Rz 786/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik /spr./ WSA Jolanta Ewa Wojtyna Protokolant st. sekr. sąd. Maria Kołcz po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi W.S., B.S., M.S.-B. i T.S. na decyzję Wojewody (...) z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie zwrotu nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu (...) z dnia (...) Nr (...); II. zasądza od Wojewody (...) na rzecz skarżących W.S., B.S., M.S.-B. i T.S. /solidarnie/ kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] października 2008 r., [...] Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu K. odmawiającą zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr 2081 o pow. 0.1531 ha położonej w obr. 209 w Rz. – Z. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że odmowa zwrotu nieruchomości objętej postępowaniem jest zasadna, gdyż pozostaje w zgodzie z przepisami prawa. Zdaniem Wojewody do stanu faktycznego ustalonego w sprawie zastosowanie znajduje art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm./ dalej: u.g.n. Stosownie do treści tego przepisu, roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie u.g.n. nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej. W sprawie objętej odwołaniem nieruchomość oznaczona jako działka nr 2081 została sprzedana przez Skarb Państwa, za który działał Dyrektor Oddziału Terenowego Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa, na rzecz Gminy Miejskiej Rz. Fakt ten potwierdza akt notarialny z dnia 22 lutego 1996 r., Rep. [...]. Zbycie nieruchomości stanowi negatywną przesłankę zwrotową i z tego powodu odwołanie nie mogło być uwzględnione. Z decyzją Wojewody nie zgodził się: W. Sikora, T. S., B. S. i M. S.-B. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wskazali, że skarżona decyzja zapadła na skutek błędnie prowadzonego postępowania. Przede wszystkim organy obu instancji wadliwie ustaliły stan faktyczny sprawy, przyjmując, że w prawem określonym okresie 10 lat zrealizowany został cel wywłaszczenia. Zdaniem skarżących postępowanie przed organami administracji nie wykazało faktu realizacji celu, a to powinno skutkować stwierdzeniem, że skarżona decyzja jest przedwczesna. Wskazując powyższe uchybienia decyzji skarżący uznali skargę za uzasadnioną. Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację z uzasadnienia własnej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ dalej: p.p.s.a. sądy sprawują kontrolę działań administracji i stosują prawem przewidziane środki. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sądy rozpoznając skargi nie są związane zarzutami, podstawą prawną ani formułowanym przez stronę wnioskami. Sądy rozpoznają skargi w granicach danej sprawy. Dokonując merytorycznej oceny skarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty Powiatu K. Sąd stwierdza, że skarga zasługuje na uwzględnienie, a to oznacza, że decyzje organów obu instancji podlegają uchyleniu. Zdaniem Sądu podstawy do uchylenia skarżonych decyzji są dwojakiego rodzaju. Rzeczywiście, należy podzielić pogląd skargi, że decyzje obu instancji zapadły bez wyjaśnienia, czy cel wywłaszczenia /nabycia/ został zrealizowany. Wojewoda wskazuje w uzasadnieniu decyzji na sposób zagospodarowania działki nr 2081 istniejący w chwili orzekania, nie odnosząc się do celu wywłaszczenia. Z kolei Starosta Powiatu K. stwierdza, że cel został zrealizowany, na co mają wskazywać zapisy z aktu notarialnego z 22 lutego 1996 r. Okoliczność ta ma znaczenie dla rozstrzygania, skoro zwrotowi podlegają tylko te nieruchomości, co do których cel wywłaszczenia nie został zrealizowany w oznaczonym w ustawie okresie. Częściowym uzasadnieniem dla takiego stanowiska może być przyjęty przez organy sposób argumentacji, a zwłaszcza oparcie całego uzasadnienia na treści art. 229 u.g.n. Konsekwencją tego było stwierdzenie, że nie ma potrzeby ustalać podstaw zwrotu, skoro z zasady zwrot jest niemożliwy, bo działka została sprzedana Gminie Rz. przed wejściem w życie ustawy, a przez to zwrot został wyłączony. Sąd takiego poglądu nie podziela, zatem uznaje, że argumentacja odwołująca się do treści art. 229 u.g.n. jest chybiona. Zdaniem Sądu, wskazany przepis nie może być w rozpoznawanej sprawie stosowany, gdyż nie są spełnione elementy jego dyspozycji. Przede wszystkim nie można uznać, że aktem notarialnym z dnia 22 lutego 1996 r. doszło do zbycia nieruchomości /działki nr 2081 wg oznaczenia aktualnego/ na rzecz osoby trzeciej. Stanowisko Sądu znajduje potwierdzenie w uchwale NSA z dnia 25 października 1999 r., OPK 26/99, ONSA nr 11/200, poz. 1, w której stwierdzono, że gmina nie jest osobą trzecią w rozumieniu art. 229 u.g.g. nawet jeżeli nabyła prawo własności nieruchomości przed wejściem w życie u.g.n. Sąd ten pogląd akcentuje i dodatkowo uzasadnia. Prawo własności nieruchomości jest szczególną wartością. Polski porządek prawny przyjmuje, że jest to wartość chroniona Konstytucją RP /art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 3/. Z tego faktu muszą wynikać określone konsekwencje interpretacyjne w obrębie ustaw szczególnych, które reglamentują problematykę ograniczenia tego prawa. Wywłaszczenie nieruchomości jest tą instytucją, która ingeruje w prawo własności najdalej. Istnienie tak drastycznej formy ograniczenia właściciela jest możliwe tylko przy założeniu, że następuje ono przy zachowaniu minimalnych mechanizmów rekompensujących tę ingerencję. Konstytucja RP dopuszcza dwa rozwiązania usprawiedliwiające wywłaszczenie. Pierwszym jest odszkodowanie, które ma mieć rynkowy /rzeczywisty/ charakter, jeżeli cel publiczny musi być realizowany kosztem własności. Drugim sposobem jest bezwzględny nakaz zwrotu nieruchomości, gdy cel publiczny nie jest realizowany albo nie został zrealizowany. Ten postulat jest negatywną stroną dopuszczalności wywłaszczenia. Co więcej, przyjąć należy, że zasada zwrotu nieruchomości ma rangę konstytucyjną i jest oczywistą konsekwencją art. 21 ust. 2 Konstytucji RP /szerzej: uzasadnienie wyroku TK z dnia 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt K 6/05, OTK-A nr 3/2008, poz. 41/. Skutkiem tego musi być przyjęcie, że treść art. 229 u.g.n. może być wykładana w taki sposób, który nie koliduje ze wzorcem konstytucyjnym. Taki stan może być osiągnięty w rozpoznawanej sprawie, tylko przy założeniu, że osoba trzecia w ujęciu art. 229 u.g.n. nie jest Gmina Miasto Rz., która nabyła nieruchomość do gminnego zasobu nieruchomości. Osobą taką byłby każdy podmiot, któremu Gmina sprzedałaby nieruchomość albo ustanowiła na niej użytkowanie wieczyste. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca, to brak podstaw do przyjęcia, że postępowanie zwrotne powinno zakończyć się dla skarżących w negatywny sposób. Reasumując ten fragment uzasadnienia, stwierdzić należy, że osobą trzecią w rozumieniu art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm./ nie może być jednostka samorządu terytorialnego, która nabyła własność nieruchomości, albo na rzecz której zostało ustanowione użytkowanie wieczyste, jeżeli nabycie tych praw nastąpiło przed datą wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, a nieruchomość weszła do zasobu nieruchomości tej jednostki. Zatem w rozpoznawanej sprawie organy nie mogły powoływać się na treść art. 229 u.g.n., natomiast miały obowiązek wyjaśnienia, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany. Akta sprawy nie dają odpowiedzi na tak stawiane pytanie, dlatego organy w ponownym postępowaniu będą musiały ustalić cel wywłaszczenia i sposób oraz czas jego realizacji. Za działanie takie nie można przyjąć nie popartego żadnymi ustaleniami stwierdzenia organu I instancji, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, bo wzniesiono na działce nr 2081 budynki w stanie surowym. Po dokonaniu tych czynności organy ocenią, czy przesłanki zwrotu zostały spełnione i na tej podstawie podejmą rozstrzygnięcie. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Sąd orzekł jak na wstępie. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.