VII SA/Wa 45/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, , Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Protokolant Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2008 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2008r., znak: [...], działając na podstawie art. 157 § 1 oraz 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku T. K., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2008 r., Nr [...], uchylającej decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] maja 2008 r., Nr [...], umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie budowy dwóch biegów zewnętrznych schodów wejściowych do budynku mieszkalnego przy ulicy W. [...] w K. i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ nadzoru wskazał, iż z analizy materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie wynika, iż T. K. złożyła w dniu 24 marca 1997 r. w Urzędzie Miasta i Gminy K. zgłoszenie dotyczące: wykonania drzwi wejściowych w miejscu istniejącego okna bez naruszenia konstrukcji nośnej budynku, dobudowy schodów do drzwi wejściowych oraz zmiany kierunku biegu istniejących schodów zewnętrznych. W przewidzianym przez prawo terminie tj. 1 miesiąca od dnia złożenia zgłoszenia, właściwy w sprawie organ nie zgłosił sprzeciwu odnośnie zamiaru wykonania wskazanych w w/w zgłoszeniu robót budowlanych. Wobec braku sprzeciwu właściwego organu, T. K. przystąpiła do wykonywania robót budowlanych wymienionych w złożonym zgłoszeniu. W związku ze złożonym zastrzeżeniem przez M. T., działającego z upoważnienia ojca B. T., współwłaściciela działki i budynku mieszkalnego przy ul. W. [...] w K., Burmistrz Miasta i Gminy w K. po dokonaniu czynności kontrolnych, decyzją z dnia [...] maja 1997 r., Nr [...], na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, nakazał T. K. dokonania natychmiastowej rozbiórki dobudowanych schodów wejściowych do budynku mieszkalnego. Po rozpatrzeniu złożonego odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] p[października 1997 r., znak: [...], uchylił decyzję Burmistrza Miasta i Gminy w K. z dnia [...] maja 1997 r., Nr [...] i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., decyzją z dnia [...] maja 2008r., znak: [...], na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie, uznając je jako bezprzedmiotowe. Organ podniósł, iż zgodnie z brzmieniem art. 105 § 1 k.p.a., właściwy organ umarza postępowanie administracyjne, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. W rozpatrywanej sprawie, roboty budowlane związane w pobudowaniem schodów wejściowych zewnętrznych do budynku mieszkalnego, wymagało uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Zdaniem organu nadzoru, ze względu na brak sprzeciwu organu na wniesione zgłoszenie, sprawę pobudowanych przedmiotowych schodów, na które wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę, nie można było potraktować jako bezprzedmiotową. Brak reakcji właściwego organu na złożone zgłoszenie o zamiarze budowy przedmiotowych schodów, na które wymagane było uzyskanie pozwolenia, na budowę nie daje podstaw do umorzenia wszczętego postępowania. Ustosunkowując się do zarzutów skarżącej, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części, a jednocześnie brak jest podstaw do zastosowania w postępowaniu odwoławczym art. 136 k.p.a. Brak ten nie może być sanowany w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy. W przedmiotowej sprawie jest wystąpienie współwłaściciela gruntu i budynku i jest przedmiot rozpatrywania. Ze względu na powyższe okoliczności sprawa pobudowanych spornych schodów powinna zostać rozstrzygnięta merytorycznie i podjęte winno być rozstrzygniecie w sprawie. Tym samym organ nie dopatrzył się rażącego naruszenia prawa, które skutkować musiałoby stwierdzeniem nieważności kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2008 r. złożyła T. K. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., znak: [...], po rozpatrzeniu wniosku T. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie z dnia [...] października 2008 r., podtrzymując argumentację w nim przedstawioną. Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2008 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła T. K. W uzasadnieniu swojej skargi skarżąca wskazała, iż schody zostały wybudowane w oparciu o zgłoszenie dokonane do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Zarówno w czasie dokonywania tego zgłoszenia, jak i w obecnie obowiązującym stanie prawnym obwiązują w tym zakresie takie same przepisy, do wykonywania robót można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później, niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. Zdaniem strony skarżącej, uwadze organu centralnego uszedł fakt, że w Prawie budowlanym ustawodawca nie przewidział żadnych środków prawnych umożliwiających kasację wadliwie przyjętego zgłoszenia. Organ miał 30 dni na wniesienie sprzeciwu do zgłoszenia, po tym terminie wywarło ono nieodwracalne skutki prawne, tj. uprawniało do rozpoczęcia robót. W ocenie skarżącej, w jej przypadku, nie ma samowoli budowlanej, gdyż zgłoszenie budowy schodów zostało skutecznie przyjęte, nie ma tym samym przedmiotu postępowania, a dalsze prowadzenie postępowania stanowiłoby o jego wadliwości mającej istotny wpływ na wynik sprawy. Organ nie może więc wydać decyzji na podstawie prawa materialnego, w szczególności art. 48, 49 b bądź art. 50 - 51 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z poźn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) . W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły wobec, czego skarga podlega oddaleniu. Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowym jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2008 r., znak: [...], utrzymująca w mocy decyzję tegoż organu z dnia [...] października 2008 r., znak: [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2008 r., Nr [...], uchylającej decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] maja 2008 r., Nr [...], umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie budowy dwóch biegów zewnętrznych schodów wejściowych do budynku mieszkalnego przy ulicy W. [...] w K. i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Przede wszystkim należy podkreślić, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji, stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy, co do meritum. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., to znaczy nie może rozpatrywać sprawy, co do istoty jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z 28 maja 1985 r. I SA 89/85, ONSA 1985, Nr 1, poz. 30). Organ orzeka wyłączenie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. Stwierdzenie nieważności postępowania z powodu rażącego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego jest możliwe, o ile naruszenie nosiłoby cechy rażącego naruszenia prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej i miało istotny wpływ na wynik postępowania. W tym jednak przypadku decyzja kasatoryjna organu odwoławczego z dnia [...] lipca 2008 r. jest zgodna z prawem, bowiem nie wystąpiła w sprawie bezprzedmiotowość postępowania, która powoduje, że brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego, czy też tylko w drodze postępowania administracyjnego prowadzonego przed tym organem I instancji. Należy zgodzić się z organem nadzoru budowlanego stopnia wojewódzkiego, że zaniechanie wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ na skutek zgłoszenia budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę z woli ustawodawcy wyrażonej w przepisie art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego powoduje konieczność zastosowania trybu przewidzianego w art. 50 i 51 Prawa budowlanego (tak też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 18 października 2007 r., sygn. akt II SA/Lu 622/07). Fakt zrealizowania inwestycji na podstawie zgłoszenia nawet przy milczącej zgodzie organu, w sytuacji, gdy na realizację inwestycji istnieje obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, nie pozbawia organu nadzoru budowlanego możliwości podejmowania czynności wynikających z jego kompetencji. Konieczność przeprowadzenia postępowania w tej kwestii w całości przez organ pierwszej instancji uzasadniało uchylenie decyzji umarzającej postępowanie z powodu bezprzedmiotowości i nie naruszało w żadnej mierze przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie do tego przepisu, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości lub części i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.