I OSK 695/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Lech (spr.) Sędziowie sędzia NSA Janina Antosiewicz sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant asystent sędziego Małgorzata Penda po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. K. i skargi kasacyjnej D. G. – S., E. G. i J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 231/09 w sprawie ze skargi D. G. – S., E. G., J. K. i G. K. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. Wyrokiem z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 231/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę D. G.-S., E. G., G. K. i J. K. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny sprawy: Prezydent Miasta K decyzją z dnia [...] marca 2008 r., nr [...], na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 142 i art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 z późn. zm.), orzekł o odmowie zwrotu części działki ewidencyjnej nr [...] o pow. 849 m2 obr. 4 jedn. ewid. K., objętej księgą wieczystą [...], stanowiącej własność Akademii [...] w K. w granicach wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa parceli [...] oraz o odmowie zwrotu części działki ewidencyjnej nr [...] o pow. 4802 m2 obr. 4 jedn. ewid. K., objętej księgą wieczystą [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa we władaniu Komendy Wojewódzkiej Policji w K. w granicach wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa parceli [...] gm. kat. [...] na rzecz J. K., G. K., E. G. i D. G.-S. Wojewoda M. decyzją z dnia [...] grudnia 2008r. znak: [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ zaznaczył, iż z zawiadomienia Państwowego Biura Notarialnego z dnia [...] marca 1970r. wynika, iż Skarb Państwa nabył, a rodzina G. utraciła prawo własności przedmiotowej nieruchomości na mocy orzeczenia o wywłaszczeniu Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z [...] marca 1952r., nr [...]. Organ odwoławczy zwrócił także uwagę na treść księgi wieczystej nr [...], z której wynika, że prawo własności całej nieruchomości wpisanej w tej księdze przeniesione zostało na rzecz Skarbu Państwa. Na tę decyzję D. G. – S., G. K., E. G. i J. K. złożyły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucając, że organ drugiej instancji nie powołał żadnych okoliczności i dowodów mogących świadczyć o tym, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany. W dalszym ciągu nie wiadomo bowiem, jaka jest powierzchnia wolna od zabudowy, ani w której części nieruchomości stoją garaże poniemieckie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. wniósł o jej oddalenie podkreślając, że wywłaszczenie w trybie dekretu z dnia 7 kwietnia 1948r. miało charakter następczy i odnosiło się tylko do nieruchomości, na których został już zrealizowany cel użyteczności publicznej. Wskazał, że podstawą wywłaszczenia była uprzednia realizacja tego celu, a nie zamiar jego realizacji w przyszłości. W związku z powyższym nie można mówić o zbędności przedmiotowych nieruchomości na cel wywłaszczenia stosownie do art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wyrokiem z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 231/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę D. G.-S., E. G., G. K. i J. K. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] grudnia 2008 r. stwierdził, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami w stosunku do nieruchomości przejętych lub nabytych (a także wywłaszczonych) na podstawie aktów prawnych wymienionych w art. 216, należy stosować w sposób nie bezpośredni lecz odpowiedni i tylko w zakresie, o którym mowa w art. 216 tej ustawy. Sąd podzielił pogląd ukształtowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, iż uregulowania przepisu art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami mają charakter szczególny i wyczerpujący, co oznacza, że nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowanie tego przepisu na inne przypadki utraty własności w drodze wywłaszczenia lub innego rodzaju nabycia własności przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego. Sąd wskazał, że w art. 216 powołanej ustawy nie są wymienione nieruchomości przejęte lub nabyte przez Skarb Państwa w oparciu o przepisy dekretu z dnia 7 kwietnia 1948r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny. Tym samym, zdaniem Sądu, nie ma podstaw, by w niniejszej sprawie uznać zasadność stanowiska skarżących domagających się zwrotu wywłaszczonych nieruchomości dokonanego właśnie na podstawie tego aktu prawnego. Skoro bowiem nie jest on wymieniony w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to nie można do nieruchomości wywłaszczonych na podstawie tego dekretu stosować mechanizmu zwrotu nieruchomości określonego w art. 136 i 137 ustawy. Sąd pierwszej instancji nie podzielił jednocześnie stanowiska organów administracyjnych, iż ustawa o gospodarce nieruchomościami nie zwiera ograniczenia, z którego wynikałoby, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczą jedynie nieruchomości wywłaszczanych w trybie tej ustawy. Niemniej jednak Sąd zgodził się ze stanowiskiem, że w rozpoznawanej sprawie nie można mówić o zbędności przedmiotowych nieruchomości na cel wywłaszczenia stosownie do przepisu art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ustawy. Wywłaszczenie na podstawie przepisów dekretu miało bowiem charakter następczy i odnosiło się do nieruchomości, na których uprzednio został zrealizowany cel użyteczności publicznej. Od wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie zostały złożone dwie skargi kasacyjne: G. K. oraz D. G.-S., E. G. i J. K. W jednakowo brzmiących skargach kasacyjnych wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W obu skargach kasacyjnych zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego wskutek błędnej wykładni przepisu art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz, 741 z późn. zm.) wskutek braku zastosowania przepisu art. 136 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami; 2) rażące naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1, art. 135 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskutek oddalenia skargi, pomimo istnienia przesłanek uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewody M. z dnia [...] grudnia 2008 r. Wskazano, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do zarzutu skarżącej o naruszeniu przez Wojewodę Małopolskiego przepisów art. 107§ 3 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., w związku z art. 6 i 7 K.p.a. i w konsekwencji zajęcie stanowiska o niemożności uznania, że sporne nieruchomości są zbędne na cele wywłaszczeniowe. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że bez odniesienia się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2008 r., sygn. akt SK 43/07, Sąd pierwszej instancji mylnie przyjął, że art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyklucza zwrot nieruchomości wywłaszczonej w oparciu o przepisy dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r., o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945. Wskazano, że roszczenia o zwrot tak wywłaszczonych nieruchomości rozpatrywane są w oparciu o przepisy art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, które stosuje się do nich wprost, zaś art. 216 ustawy dotyczy zupełnie innych sytuacji i innych aktów prawnych. W ocenie skarżących kasacyjnie w niniejszej sprawie nie przeprowadzono postępowania dowodowego umożliwiającego należyte rozstrzygnięcie sprawy, w tym oględzin przedmiotowej nieruchomości, bądź też dowodu z opinii uzupełniającej biegłego geodety. Wskazano, ze Sąd pierwszej instancji z jednej strony wypowiedział się o niedopuszczalności orzekania o zwrocie nieruchomości w oparciu o przepis art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a z drugiej stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie nie można mówić o zbędności przedmiotowych nieruchomości na cel wywłaszczenia stosownie do przepisu art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tym samym – w ocenie skarżących kasacyjnie – ocena prawna dokonana przez Sąd pierwszej instancji jest przedwczesna i nieuzasadniona. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, uczestnik postępowania – Akademia [...] w K. podniosła, że skarga ta oparta jest na błędnym uznaniu, iż po pierwsze wykładnia prawa dokonana w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego, który nie orzekł o niezgodności z prawem skarżonych przepisów lub ich wykładni wiąże sądy administracyjne; po drugie, iż uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie sygn. SK 43/07 przesądza, iż przepisy rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami, mają zastosowanie do wszystkich postępowań wywłaszczeniowych wszczętych na podstawie dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu nieruchomości zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny, a nie tylko tych postępowań, które wszczęto na jego podstawie, lecz zgodnie z art. 233 ustawy, nie były zakończone ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie tej ustawy. Zaznaczono, że art. 242 ustawy stanowi, iż wejście jej w życie z dniem 1 stycznia 1998 r., oznacza możliwość jej zastosowania do stanów faktycznych powstałych od tej daty (z wyjątkami określonymi m.in. w art. 216 i 233 ustawy). Podniesiono, że żaden przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami nie rozszerzył zakresu obowiązywania art. 136 i 137 ustawy. Oznacza to, że żaden z tych przepisów nie ma automatycznego zastosowania do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, a więc nie dotyczy spraw, w których przed dniem 1 stycznia 1998 r. wydano decyzję o wywłaszczeniu albo przed tą datą nastąpiło nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, chyba że takie postępowanie nie zostało zakończone ostateczną decyzją przed tą datą lub dotyczy postępowań prowadzonych na podstawie wymienionych w art. 216 aktów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna jest zasadna. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie głównym zarzutem obu skarg kasacyjnych jest naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że nie zachodzi przesłanka do zastosowania art. 136 i art. 137 tejże ustawy. Na wstępie zauważyć należy, że w przepisie art. 136 ust. 3 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami ustawodawca dopuścił możliwość zwrotu nieruchomości, jeżeli stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia. Podkreślić przy tym należy, że przepis ten ma zastosowanie wprost do nieruchomości, których prawo własności zostało odjęte na podstawie ustawy wywłaszczeniowej obowiązującej w danym czasie (wywłaszczenie sensu stricto). Nadto, ustawa o gospodarce nieruchomościami przewiduje w art. 216, że przepisy rozdziału 6 działu III dotyczące zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie przepisów wymienionych w tym artykule. Analizując brzmienie art. 216 powołanej ustawy należy dojść do wniosku, że ma on szczególny i wyjątkowy charakter i zawiera rozszerzenie możliwości zwrotu nieruchomości w trybie i na zasadach nie mieszczących się w pojęciu wywłaszczenia sensu stricto. Przepis ten dotyczy regulacji prawnych innych niż "wywłaszczenie" i "ustawy wywłaszczeniowe", choć również skutkujących przejściem na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości. Przypomnieć w tym miejscu należy, że pojęcie odpowiedniego stosowania oznacza, że w niektórych wypadkach określone normy prawne należy stosować bezpośrednio, niekiedy wyłącznie w określony sposób, w innych zaś przypadkach nie znajdą one w ogóle zastosowania w danej sytuacji faktycznej lub prawnej. Dlatego też treść art. 216 powyższej ustawy musi być rozpatrywana łącznie z art. 136 tejże ustawy. Tożsame stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt I OSK 1273/08. Zgodnie z art. 112 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 26, poz. 2603 ze zm.), poprzez wywłaszczenie nieruchomości rozumieć należy pozbawienie albo ograniczenie, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Ewentualny zwrot wywłaszczonej nieruchomości może nastąpić jedynie na podstawie przepisu art. 136 powyższej ustawy, przewidującego w ust. 3, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Jak podkreśla się przy tym w doktrynie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami używa określenia "zwrot wywłaszczonej nieruchomości", co nie ogranicza możliwości użycia instytucji zwrotu nieruchomości jedynie do nieruchomości wywłaszczonych w trybie przewidzianym przez ustawę z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Pogląd taki prezentuje m.in. Gerard Bieniek, którego zdaniem zwrotowi mogą podlegać nieruchomości wywłaszczone, niezależnie od tego, kiedy nastąpiło wywłaszczenie, o ile nastąpiło ono na podstawie obowiązującej wówczas ustawy wywłaszczeniowej (G. Bieniek, Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami, Tom II, Zielona Góra 2000, s. 181-182). Wobec powyższego stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie kluczowym zagadnieniem dla oceny możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest dokonanie oceny orzeczenia wywłaszczeniowego z dnia 18 marca 1952 r. Z orzeczenia tego wynika, że wniosek z dnia 28 września 1948 r. o wywłaszczenie złożono w trybie przepisów dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r. (Dz. U. Nr 20, poz. 138). Po przeprowadzeniu dochodzeń określonych w art. 13-21 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 września 1934 r. Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym, wydane zostało w dniu 18 marca 1952 r. orzeczenie, na podstawie art. 22 powołanego rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 września 1934 r. oraz na podstawie art. 1 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r. Przypomnieć w tym miejscu należy, że art. 22 § 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 września 1934r. stanowi, iż po przeprowadzeniu rozprawy wojewoda wydaje orzeczenie o wywłaszczeniu albo odmawia jego wydania, o ile zachodzą ku temu powody prawne lub faktyczne. Natomiast zgodnie z art. 4 wskazanego dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r., do wywłaszczenia nieruchomości należało stosować odpowiednio przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 24 września 1934 r. Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym wraz ze zmianami określonymi w samym dekrecie. Rozporządzenie zaś przewidywało przeprowadzenie odrębnego postępowania poprzedzającego wydanie orzeczenia o odjęciu prawa własności. Również samo orzeczenie musiało odpowiadać określonym wymogom formalnym. Z kolei w myśl art. 6 ustawy z dnia 29 grudnia 1951 r. zmieniającej dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r., Nr 4, poz. 25), "postępowanie wywłaszczeniowe, prowadzone na podstawie dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 - 1945 r. (Dz. U. R. P. z 1948 r. Nr 20, poz. 138 i z 1949 r. Nr 65, poz. 527) lub na podstawie art. 55 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1934 r. (Dz. U. R. P. z 1934 r. Nr 86, poz. 776 i z 1939 r. Nr 31, poz. 205), będzie prowadzone dalej na tej samej podstawie aż do wydania ostatecznego orzeczenia o wywłaszczeniu z tym, że odwołania będą rozpatrywane przez odwoławcze komisje wywłaszczeniowe. Przepis art. 8 stosuje się odpowiednio". Oznacza to, że wprawdzie art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wymienia wprost dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r., ale przywołanie w orzeczeniu z dnia 18 marca 1952 r. odpowiednich przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 września 1934 r. pozwala przyjąć, że nastąpiło wywłaszczenie nieruchomości sensu stricto, a to zobowiązuje organy rozpatrujące żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości do stosowania bezpośrednio przepisu art.136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wskazać także należy na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2008 r., sygn. akt SK 43/07, w którym to wyroku tenże Trybunał stwierdził, że art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami znajduje zastosowanie do wszelkich wypadków wywłaszczenia nieruchomości bez względu na podstawę prawną dokonanego wywłaszczenia. Dotyczy to również ustaw i innych aktów normatywnych, które stanowiły podstawę wywłaszczenia przed 1 stycznia 1998 r. Mając zatem na uwadze, że w niniejszej sprawie decyzja wywłaszczeniowa z dnia [...] marca 1952 r. oparta została o przepisy dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. oraz o przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 września 1934 r. Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym, należy przyjąć, że w niniejszej sprawie doszło do wywłaszczenia sensu stricto. Tym samym, ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji powinien zbadać, czy zachodzą przesłanki umożliwiające zwrot wywłaszczonej nieruchomości wymienione w art. 137 w związku z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.