I OSK 892/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędzia del. NSA Tadeusz Geremek Protokolant Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 1688/08 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji o prawie zamieszkiwania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 1688/08, po rozpoznaniu skargi J. K. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] października 2008 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wydania decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji oraz orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Wnioskiem z dnia 28 lutego 2009 r. J. K. zwróciła się do Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Warszawie o przyznanie prawa do dalszego zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym w Warszawie przy ul. [...] W uzasadnieniu wniosku podała, że wskazany wyżej lokal, będący w dyspozycji Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, zajmowała wspólnie z mężem Z. K. na podstawie skierowania władz wojskowych. Po śmierci męża znalazła się w trudnej sytuacji życiowej, a sytuacja prawna zajmowanego przez nią mieszkania jest niewiadoma. Podała, iż ma 77 lat. i ze względu na stan zdrowia nie może żyć samodzielnie. Jest bowiem osobą prawie niesłyszącą, cierpi również na zaćmę i postępującą chorobę wieńcową serca. Z uwagi na nerwicę wegetatywną pozostaje pod opieką psychiatry. Ponadto, wyjaśniła że w Warszawie mieszka od 27 lat i tu zorganizowała sobie życie. W chwili obecnej opiekuje się nią rodzina. Przyznała, że wprawdzie posiada spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego położonego w E., jednak z miejscowością tą nic ją nie łączy od prawie 30 lat. Nie ma tam żadnej rodziny, ani nikogo, kto mógłby się nią zaopiekować. Dodatkowo, w piśmie z dnia 12 maja 2008 r. wskazała, że z uwagi na koszty leczenia nie jest w stanie ponieść kosztów płatnej opieki. Miesięcznie wydaje na leki ok. 400 zł, a koszt dostosowanego do jej potrzeb aparatu słuchowego wynosi ponad 6 000 zł. Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Warszawie decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej w skrócie kpa) oraz art. 29 i art. 13 ust 6 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczpospolitej Polskiej (tekst jednolity Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 ze zm.), odmówił J. K. wydania decyzji o prawie zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu mieszkalnym. W uzasadnieniu decyzji podał, że z uwagi na fakt posiadania przez J. K. spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego w E. oraz ze względu na niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe żołnierzy zawodowych w Garnizonie Warszawa, nie znalazł podstaw do uznania sytuacji wnioskodawczyni za wyjątkową. Na skutek złożonego przez J. K. odwołania sprawę rozpoznawał Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Warszawie , który na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 13 ust. 7 powołanej ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...], zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu decyzji podtrzymał argumentację zawartą w decyzji organu pierwszej instancji. Dodatkowo podniósł, iż przy rozpatrywaniu wniosku J. K. wzięto pod uwagę wyjątkowo trudną sytuację mieszkaniową żołnierzy zawodowych stacjonujących na terenie Garnizonu Warszawa. Wskazał także, iż w przypadku, gdy organ pierwszej instancji nie widzi możliwości pozytywnego rozpatrzenia wniosku o przyznanie prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, nie występuje o zgodę do Ministra Obrony Narodowej, albowiem takiej procedury nie przewiduje art. 29 powołanej ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi J. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z wnioskiem o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi powtórzyła argumenty podniesione w postępowaniu administracyjnym, stwierdzając, że w jej ocenie z uwagi na wiek i stan zdrowia znajduje się w sytuacji wyjątkowej. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi uznał, iż zasługuje ona na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że art. 29 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczpospolitej Polskiej (teks jednolity Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 ze zm.), będący materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji, stanowi, że w sytuacji wyjątkowej dyrektor oddziału regionalnego Agencji, za zgodą Ministra Obrony Narodowej, może wydać decyzję o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, na czas oznaczony, innej osobie niż żołnierz służby stałej. Muszą tu zatem wystąpić łącznie dwie przesłanki: wyjątkowa sytuacja, w której znalazła się osoba ubiegająca się o to prawo oraz zgoda Ministra Obrony Narodowej na wydanie takiej decyzji. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ konkretyzując pojęcie "wyjątkowej sytuacji" na potrzeby niniejszej sprawy, przyjął, iż na "wyjątkowość sytuacji" składa się bardzo rzadkie, wyróżniające się czymś, szczególne, osobliwe położenie w jakim się ktoś znajduje. Zgodnie z przyjętą przez siebie interpretacją nie dokonał jednak oceny sytuacji skarżącej. Ograniczył się bowiem wyłącznie do przytoczenia wskazanych przez nią faktów oraz skupił się na przedstawieniu sytuacji mieszkaniowej występującej w Garnizonie Warszawa, którą to sytuację ocenił jako "wyjątkową", pomijając podnoszone przez skarżącą argumenty. Powołując się na fakt posiadania przez skarżącą spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego w E. nie odniósł się do podnoszonych przez nią okoliczności, które stanowią przeszkody w możliwości przeprowadzenia się jej do tej miejscowości. Z uwagi na wiek i stan zdrowia wymaga ona stałej opieki, którą obecnie zapewnia jej rodzina w Warszawie. Nie jest zatem możliwe zamieszkanie przez nią w E.. Natomiast różnice cen mieszkań między E. a Warszawą uniemożliwiają jej dokonanie ich zamiany. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organ pomijając wskazane wyżej okoliczności organ naruszył przepis art. 77 Kpa, a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), decyzje organów obu instancji uchylił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej i zaskarżając go w całości zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 41 poz. 398 ze zm.) i art. 77 k.p.a., przez uwzględnienie skargi, mimo braku naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania przez organ w toku postępowania administracyjnego; 2) obrazę przepisów prawa materialnego, to jest art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sil Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 41 poz. 398 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", przez ich niewłaściwe zastosowanie. Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W ocenie autora skargi kasacyjnej organ prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające, odniósł się do faktów określających sytuację zdrowotną, finansową oraz mieszkaniową skarżącej, w kontekście spełniania przesłanki "wyjątkowości sytuacji", o której mowa w art. 29 ustawy. Z pewnością do wyeliminowania jej zaistnienia przyczynił się fakt posiadania przez skarżącą spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego w E., którym może ona dysponować bez ograniczeń. Nie bez znaczenia dla ewentualnej faktycznej możliwości realizacji prawa do zamieszkania w lokalu była też trudna sytuacja lokalowa żołnierzy zawodowych stacjonujących na terenie garnizonu Warszawa. Okoliczności te nie stanowiły jednak przesłanki negatywnej przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, lecz służyły podkreśleniu faktu konieczności prowadzenia przez Agencję gospodarki lokalami zgodnie z art. 21 ustawy. W skardze kasacyjnej podniesiono także, że na gruncie art. 29 ustawy to nie organ winien poszukiwać dowodów na ustalenie istnienia sytuacji wyjątkowej, ale stosowne dowody muszą być organowi dostarczone przez stronę postępowania. Tym samym nie można zarzucać organowi naruszenia art. 77 kpa polegającego na nierozpatrzeniu materiału dowodowego. Zdaniem kasatora brak było zatem podstaw do uchylenia wydanych w sprawie decyzji w oparciu o art. 145 § 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Autor skargi kasacyjnej wskazał również, że zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych nie jest jednoznaczne z koniecznością posiadania własnego mieszkania. Jeżeli nawet osoby nie stać na zakup własnego mieszkania na wolnym rynku, to nie oznacza, że nie stać jej na wynajęcie takiego lokalu. Uzyskane przez skarżącą dochody z ewentualnej sprzedaży lokalu w E. dają możliwość wynajmowania mieszkania w Warszawie, tym bardziej, że pozostaje ona w dobrej sytuacji ekonomiczno-finansowej, dysponując miesięcznym dochodem w wysokości 2 740 zł - niniejsze pozostaje również miernikiem oceny sytuacji wyjątkowej. Natomiast w sprawie jest niesporne, iż skarżąca jest osobą w podeszłym wieku i z uwagi na stan zdrowia wymaga stałej opieki, lecz w takiej sytuacji znajduje się w kraju wiele osób. W ocenie kasatora Sąd pierwszej instancji dokonał interpretacji sytuacji skarżącej, przez co rozstrzygnął sprawę merytorycznie ustalając, że istnieją przesłanki do wydania skarżącej decyzji zgodnej z jej wnioskiem. Ponadto, autor skargi kasacyjnej podniósł, że organ wydający decyzję na gruncie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej winien ocenić, czy przedstawiona przez wnioskodawcę sytuacja ma charakter wyjątkowy w tym kontekście, iż jest ona jakąś osobliwą i rzadką, szczególnie wyróżniającą osobę wnioskodawcy w zakresie jego położenia oraz, czy w przypadku wydania decyzji wnioskodawcy nie dozna uszczerbku interes uprawnionych do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym na podstawie przepisu art. 21 i nast. cyt. ustawy. Ustawowym obowiązkiem Wojskowej Agencji Mieszkaniowej jest bowiem zapewnienie żołnierzom zawodowym zakwaterowania w miejscu pełnienia służby. W związku z powyższym rozpatrując wnioski osób niebędących żołnierzami zawodowymi o wydanie decyzji w trybie art. 29, w pierwszej kolejności organ jest zobowiązany zbadać, czy w danej miejscowości są zaspokojone potrzeby mieszkaniowe żołnierzy. Naruszeniem przepisów ustawy o zakwaterowaniu byłoby, gdyby interes osoby nieuprawnionej górował nad interesem żołnierza zawodowego oczekującego na realizacje swoich ustawowych uprawnień. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej powołał się na obydwie podstawy kasacyjne wymienione w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia prawa procesowego art. 145 § 1 § pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono, że doszło do naruszenia tych przepisów ze względu na błędną ocenę przyjętą w zaskarżonym wyroku iż niewyjaśniono "wyjątkowości sytuacji", o której mowa w art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. W ocenie kasatora, w niniejszej sprawie rozważono sytuację zdrowotną, finansową i mieszkaniową skarżącej i uznano, że nie jest ona wyjątkowa. W takiej sytuacji brak było podstaw do uchylenia zaskarżonych w sprawie decyzji. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., wskazać należy, iż przepis ten stanowi, że Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla tą decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis ten normuje zatem powinność wydania i treść rozstrzygnięcia sądu administracyjnego pierwszej instancji w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania. Naruszenie przepisów postępowania może polegać w szczególności na niedopełnieniu wynikających z tych przepisów obowiązków organu lub uniemożliwieniu stronie skorzystania z przysługujących jej uprawnień procesowych albo błędnej wykładni tych przepisów. Warunkiem uwzględnienia skargi z tego powodu jest jednak ustalenie, że stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc ukształtowanie w nich stosunku administracyjnego, materialnego lub procesowego. Sąd uchylając z tych powodów decyzję lub postanowienie musi wykazać, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s. 210-211 oraz T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 305). Wbrew stwierdzeniom kasatora, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji uchylił decyzje organów obu instancji wykazując, że naruszenie przepisu art. 77 kpa mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis ten w § 1 nakłada na organ administracji obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W tej sprawie organy pozostawiły poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez skarżącą i pominęły istotne dla sprawy okoliczności. Ma to szczególne znaczenie w sytuacji, gdy ustawodawca wprowadził kryterium zaistnienia wyjątkowej sytuacji, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Przepis art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej uzależnia bowiem przyznanie prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym innej osobie niż żołnierz służby stałej od wystąpienia wyjątkowej sytuacji. Powyższe nakłada na organ obowiązek wnikliwego badania w każdym indywidualnym przypadku, czy osoba ubiegająca się o to uprawnienie w takiej sytuacji się znajduje. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd Sądu pierwszej instancji, że w sprawie organ pominął w rozstrzygnięciu i w motywach zaskarżonej decyzji sytuację skarżącej, gdyż w żaden sposób nie odniósł się do powoływanych przez nią okoliczności dotyczących stanu zdrowia, wieku i sytuacji rodzinnej oraz możliwości korzystania z mieszkania w E. Ponadto, zauważyć należy, wbrew stanowisku kasatora, zaskarżony wyrok nie przesądził, czy w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki przyznania skarżącej prawa do zamieszkiwania w zajmowanym przez nią lokalu mieszkalnym. Dopiero wnikliwa i rzetelna ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i pełna analiza stanu prawnego umożliwią rozstrzygnięcie sprawy. Usprawiedliwionych podstaw nie zawiera też zarzut naruszenia art. 29 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych. Stosownie do tego przepisu w sytuacji wyjątkowej dyrektor oddziału regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, za zgodą Ministra Obrony Narodowej, może wydać decyzję o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym na czas oznaczony innej osobie niż żołnierzowi służby stałej. Z konstrukcji tego przepisu wynika, że jest on oparty na uznaniu administracyjnym, zaś użyte w nim pojęcie "sytuacji wyjątkowej" jest pojęciem nieostrym. Interpretator może zatem nadać temu pojęciu konkretne znaczenie w zależności od okoliczności danego przypadku. Oznacza to, że treść jaką nadał temu pojęciu w konkretnej sprawie organ administracji podlega kontroli instancyjnej a następnie kontroli sądowej, między innymi pod katem prawidłowości wykładni i zastosowania prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym nie podziela stanowiska autora skargi kasacyjnej, jakoby ciężar udowodnienia, że zachodzi omawiana przesłanka, spoczywał wyłącznie na wnioskodawczyni. Pozostaje ono bowiem w sprzeczności z zasadami prawdy obiektywnej i oficjalności postępowania administracyjnego (art. 7 i art. 77 § 1 Kpa), a te reguły nie zostały w ustawie o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych w żaden sposób wyłączone, czy też ograniczone. Podkreślić należy, że przy interpretacji pojęcia "sytuacja wyjątkowa" należy uwzględnić szereg okoliczności faktycznych. Nie można zatem wykluczyć, że w okolicznościach konkretnej sprawy, ta wyjątkowość będzie występowała nie tylko po stronie wnioskodawcy, ale także Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. Może to zachodzić wówczas, gdy dany lokal z uwagi na wyjątkową sytuację osobistą jest niezbędny osobie ubiegającej się o prawo zamieszkiwania i jednocześnie jest niezbędny do zakwaterowania żołnierzy zawodowych. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji trafnie ocenił, że wydane w sprawie decyzje nie mieszczą się w ramach dopuszczalnego stosowania pojęcia nieostrego, o którym mowa w art. 29 cyt. ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, nie rozważono bowiem wszystkich okoliczności istotnych w sprawie, a twierdzenie o braku wyjątkowości sytuacji skarżącej wyprowadzono z wyjątkowości sytuacji Sił Zbrojnych. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o przepis art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podlega, oddaleniu.