II SA/Wa 217/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk, Sędziowie WSA Eugeniusz Wasilewski, Andrzej Kołodziej (spr.), Protokolant Łukasz Mazur, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi W. K. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z zajmowanego stanowiska i przeniesienia do dyspozycji 1) uchyla zaskarżony rozkaz personalny oraz utrzymany nim w mocy rozkaz Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. z dnia [...] września 2008 r. Nr [...], 2) zaskarżony rozkaz personalny nie podlega wykonaniu w całości. Komendant Wojewódzki Policji w Ł. rozkazem personalnym Nr [...] z dnia [...] września 2008 r., wydanym na podstawie art. 32 ust. 1, art. 37a pkt 1 oraz art. 121 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), zwolnił W. K. ze stanowiska [...] z dniem [...] września 2008 r., przeniósł go do dyspozycji Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. z dniem [...] września 2008 r., zaś rozkazowi na podstawie art. 108 § 1 Kpa nadał rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu podał, iż zgodnie z art. 37a ustawy o Policji, policjanta w przypadku zwolnienia z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego można przenieść do dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych, na okres poprzedzający powołanie lub mianowanie na inne stanowisko służbowe albo zwolnienie ze służby, nie dłuższy niż 12 miesięcy. Z uwagi na konieczność wprowadzenia pilnych zmian w organizacji pracy i koncepcji funkcjonowania Wydziału [...] w Ł., uzasadnione było dokonanie zmiany na stanowisku [...] tej komórki. Rygor natychmiastowej wykonalności organ uzasadnił interesem społecznym tożsamym z interesem służby, wynikającym z potrzeby zapewnienia prawidłowej realizacji zadań przez KWP w Ł. W odwołaniu od powyższego rozkazu W. K. zarzucił mu naruszenie art. 37a ustawy o Policji wobec braku podstawy formalnej decyzji oraz obrazę przepisów art. 108 w zw. z art. 7, art. 8 i art. 10 Kpa. W uzasadnieniu podniósł w szczególności, że wbrew uzasadnieniu rozkazu, Komendant Wojewódzki Policji w Ł. nie wprowadził, a nawet nie przedstawił projektu zmian organizacyjnych, zmian koncepcji pracy czy też funkcjonowania kierowanego przez niego uprzednio wydziału, a zatem brak było podstaw do zastosowania art. 37a ustawy o Policji. Ponadto wskazał, iż organ nadając rozkazowi rygor natychmiastowej wykonalności działał wbrew wykładni art. 108 Kpa, a przede wszystkim nie wykazał, na czym polega interes społeczny w niniejszej sprawie. Komendant Główny Policji rozkazem personalnym Nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz. W uzasadnieniu zwrócił uwagę w pierwszej kolejności na specyfikę stosunku służbowego policjantów, charakteryzującego się znaczną dyspozycyjnością i zdyscyplinowaniem, a nadto na wynikający z art. 25 ust. 1 ustawy o Policji obowiązek policjanta podporządkowania się szczególnej dyscyplinie służbowej, przez co przełożony zyskuje znaczną dyskrecjonalną władzę kształtowania sytuacji prawnej pełniącego służbę. W ocenie organu przejawem podległości służbowej są wynikające z art. 32 ust. 1 cyt. ustawy, uprawnienia właściwego przełożonego do mianowania, przeniesienia oraz zwolnienia policjanta ze stanowiska. Natomiast przepis art. 37a ust. 1 tej ustawy, daje możliwość przeniesienia do dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych, policjanta zwolnionego z dotychczas zajmowanego stanowiska, a tym samym tworzenia szczególnej grupy kadrowej dla policjantów o czasowo nieuregulowanym statusie. Komendant Główny Policji podniósł, iż jak wynika ze zgromadzonych w postępowaniu materiałów, Komendant Wojewódzki Policji w Ł. otrzymywał od podległych pracowników sygnały o nieprawidłowościach występujących w komórce podległej W. K., które dotyczyły m.in. [...], co zostało udokumentowane w aktach sprawy notatkami służbowymi. Organ odwoławczy stwierdził również, że przeniesienie ww. policjanta do dyspozycji nie pogorszyło jego sytuacji, gdyż zmianie nie uległy dotychczasowe składniki uposażenia, a przeniesienie do dyspozycji miało jedynie poprzedzać okres powołania lub mianowania na inne stanowisko służbowe. Odnosząc się do kwestii nadania rozkazowi rygoru natychmiastowej wykonalności organ wskazał, że ważny interes społeczny przejawia się w szczególnym statusie i zadaniach Policji, od której, jako formacji służącej społeczeństwu i przeznaczonej do ochrony bezpieczeństwa oraz porządku publicznego, wymaga się skutecznego i prawidłowego działania. Ponadto podniósł, iż ze względu na odpowiedzialność Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. za wszystkich podległych funkcjonariuszy i pracowników, nie mógł on dopuścić do sytuacji, aby jedną z komórek kierowała osoba, która straciła nad nią kontrolę oraz autorytet u podwładnych. Powołując się na łączący stronę i organ administracji stosunek służbowy organ wywiódł, iż powinna ona mieć świadomość tego, że na mocy przysługujących organowi uprawnień, w każdej chwili stosunek służbowy strony może ulec zmianie. Zatem zarzut braku informowania strony przez organ I instancji oraz braku udziału strony w postępowaniu, jest zdaniem organu chybiony. Ponadto postępowanie prowadzone jest w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa, a więc znane tak organowi, jak i skarżącemu. W skardze na powyższy rozkaz personalny do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, W. K. wniósł o jego uchylenie w całości ze względu na brak podstawy prawnej uzasadniającej zawarte w nim rozstrzygnięcie oraz naruszenie norm postępowania mające wpływ na jego treść, a w szczególności art. 7, art. 8, art. 10, art. 77 i art. 108 Kpa. W obszernym uzasadnieniu podniósł przede wszystkim, że Komendant Główny Policji nie odniósł się merytorycznie do odwołania, a nadto oparł się na wątpliwym dowodzie nieznanym skarżącemu w dniu wydania rozkazu o zwolnieniu ze stanowiska oraz wskazał inną dodatkową i wzmocnioną podstawę zwolnienia, niż podana przez organ I instancji. Zwrócił też uwagę na okoliczność, że art. 32 ust. 1 ustawy o Policji jest jedynie normą o charakterze kompetencyjnym, natomiast powołany przepis art. 121 ust. 1 tej ustawy nie jest samodzielną podstawą działania organu lecz skutkiem rozstrzygnięcia, a ponadto na dotkliwość odwołania ze stanowiska połączonego z przeniesieniem do dyspozycji ze względu na niepewność co do dalszych losów stosunku służbowego. W dalszej części skarżący szeroko odniósł się do notatek służbowych sporządzonych w dniu [...] sierpnia 2008 r. oraz [...] września 2008 r. wskazując, iż poświadczają okoliczności, które w rzeczywistości nie miały miejsca, a dokumenty te zostały sfałszowane i poświadczono w nich nieprawdę, wobec czego skierował do Prokuratury wniosek o wszczęcie postępowania przygotowawczego z art. 271 § 1 i § 3 Kpk. Skarżący podniósł również, że dopiero po blisko miesiącu Komendant Wojewódzki Policji w Ł. wszczął postępowanie wyjaśniające celem sprawdzenia zawartych w przedmiotowych notatkach informacji, a postępowanie to nie zostało jeszcze zakończone. Nie zgodził się również z zarzutami dotyczącymi braku planów i koncepcji pracy wydziału, którym kierował, gdyż w dniu [...] września 2007 r. skierował do Komendanta notatkę służbową w tym przedmiocie, do której przełożony do chwili odwołania skarżącego ze stanowiska się nie odniósł. Stwierdził też, że rzeczywistą przyczyną jego odwołania było jego publiczne wystąpienie na spotkaniu w dniu [...] września 2008 r. poświęconym [...]. Reasumując skarżący wskazał, że zostały naruszone przepisy ustawy o Policji oraz nie umożliwiono mu czynnego udziału w toczącym się postępowaniu, a nadto dopuszczono się naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Rozstrzygnięcie zostało podjęte na podstawie niekompletnego i niezweryfikowanego materiału dowodowego, natomiast uzasadnienie faktyczne i prawne organu I instancji jest sprzeczne ze zgromadzonym materiałem i uzasadnieniem zaskarżonego rozkazu. Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne. Odniósł się też do zarzutów skargi podnosząc w szczególności, iż na podstawie "lektury stanowiska ówczesnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł., przesłanego wraz z odwołaniem, mógł przypuszczać, iż skarżącemu znane są owe materiały (przedmiotowe notatki służbowe)". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w szczególności przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana pod tym względem zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozkazu personalnego stanowiły przepisy art. 32 ust. 1 i art. 37a pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.). Pierwszy z nich stanowi, że do mianowania policjanta na stanowisko służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk, właściwi są przełożeni: Komendant Główny Policji, komendanci wojewódzcy i powiatowi (miejscy) Policji oraz komendanci szkół policyjnych. Konstrukcja tego przepisu wskazuje, że ma on charakter kompetencyjny, w szczególności jeśli chodzi o tę jego część, która mówi o zwalnianiu ze stanowisk służbowych. Jednakże w ustawie o Policji brak jest jakichkolwiek innych przepisów dotyczących tej kwestii i w związku z tym w orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, wbrew twierdzeniu skarżącego, iż może on stanowić podstawę prawną decyzji o zwolnieniu policjanta ze stanowiska służbowego, przy czym decyzja taka jest decyzją uznaniową. Drugi z kolei z powołanych przepisów stanowi, że policjanta w przypadku zwolnienia z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego można przenieść do dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych, na okres poprzedzający powołanie lub mianowanie na inne stanowisko służbowe albo zwolnienie ze służby, nie dłuższy niż 12 miesięcy. Powyższy przepis nie budzi żadnych wątpliwości, gdy chodzi o charakter rozstrzygnięcia wydanego na jego podstawie. Przede wszystkim użyte słowo "można" już przesądza, iż rozstrzygnięcie takie ma charakter uznaniowy. Uznaniowości nie należy jednak utożsamiać z zupełną dowolnością i swobodą organu w tym zakresie. Jakkolwiek w niniejszej sprawie stanowiące podstawę rozstrzygnięcia przepisy prawa materialnego granic uznania administracyjnego nie zakreślają, tym nie mniej nie zwalnia to organu z obowiązku przestrzegania przepisów postępowania administracyjnego, w tym w szczególności wymienionych w Rozdziale 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zasad ogólnych. Istotne są zwłaszcza zasady ogólne postępowania administracyjnego wyrażone w art. 7-11 Kpa, albowiem są one integralną częścią przepisów regulujących procedurę administracyjną i są dla organów wiążące na równi z innymi przepisami tej procedury. Zasadny jest w szczególności, w rozpatrywanej sprawie, zarzut skarżącego naruszenia wyrażonej w art. 10 § 1 Kpa zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, stanowiącej, iż organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Naruszenie tej zasady jest kwalifikowaną wadą procesową, która stanowi podstawę wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek strony (art. 147 Kpa). Wadliwość tego rodzaju widoczna jest zwłaszcza w postępowaniu organu odwoławczego, który swoje rozstrzygnięcie w zakresie zwolnienia z zajmowanego stanowiska służbowego uzasadnił dowodami w postaci notatek służbowych z [...] sierpnia i [...] września 2008 r., w których zostały sformułowane wobec skarżącego zarzuty dotyczące m.in. [...], a z którymi nie miał możliwości zapoznania się oraz ustosunkowania się do nich przed wydaniem decyzji organu odwoławczego. Argumentacja organu zawarta w zaskarżonym rozkazie, iż zarzut braku informowania skarżącego przez organ I instancji oraz braku udziału strony w postępowaniu jest chybiony, gdyż postępowanie wynika z powszechnie obowiązujących przepisów prawa, a więc znanych również skarżącemu, jest pozbawiona podstaw. Natomiast pogląd wyrażony przez organ w odpowiedzi na skargę, że mógł on przypuszczać, iż skarżącemu znane są przedmiotowe notatki na podstawie lektury stanowiska organu I instancji przesłanego wraz z odwołaniem, opiera się w istocie na domniemaniu, a nie na faktach. W tym kontekście także zarzut skargi dotyczący naruszenia wyrażonej w art. 7 Kpa zasady prawdy obiektywnej, jest zasadny, gdyż organy nie podjęły wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, opierając się na ww. notatkach, z których informacje nie zostały zweryfikowane. Tym samym w ocenie Sądu, doszło do naruszenia art. 77 Kpa oraz wyrażonej w art. 8 Kpa zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Jeśli chodzi zaś o rozkaz organu I instancji, to z uwagi na jego bardzo lakoniczne, niespełniające wymogów art. 107 § 3 Kpa, uzasadnienie, brak było możliwości oceny przez Sąd jego prawidłowości, w szczególności pod kątem zasadności przesłanek, którymi organ kierował się podejmując swoje rozstrzygnięcie. W tej sytuacji zaistniała konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zarówno zaskarżonego rozkazu personalnego, jak również utrzymanego nim w mocy rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł., stosownie do treści art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Nie jest natomiast zasadny zarzut skargi dotyczący braku podstaw do zastosowania przepisu art. 121 ust. 1 ustawy o Policji. Wbrew bowiem stanowisku skarżącego nie stanowił on podstawy rozstrzygnięcia co do meritum, lecz gwarantował jedynie zachowanie przez niego dotychczasowego uposażenia. Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 108 Kpa, gdyż w zaskarżonym rozkazie organ wykazał w sposób dostateczny, że interes społeczny przemawiał za zastosowaniem rygoru natychmiastowej wykonalności. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonego rozkazu Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 152 powołanej ustawy.