II SA/Łd 102/09

Dnia 2 kwietnia 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.), Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2009 roku przy udziale --- sprawy ze skargi D. K. i S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości - oddala skargę. LS Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] roku, Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania D. i S. K., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] roku, Nr [...] (znak: [...]) w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] roku orzekł o ustaleniu opłaty adiacenckiej w wysokości 30.900 zł dla D. i S. K., właścicieli nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki Nr 118/2, 119/2, obręb [...] o powierzchni 15.000 m2, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej jej podziałem na działki oznaczone Nr 118/3 – 118/10 i 119/3 – 119/8. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2004 roku Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz § 1 uchwały Nr XXII/461/07 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 5 grudnia 2007 roku w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego Nr 401, poz. 4195). W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż nieruchomość stanowiąca własność D. i S. K. (pierwotnie jako 2 działki) została, na mocy decyzji z dnia 29 maja 2007 roku, Nr GKI.II.101/2007 podzielona na 14 działek. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 29 czerwca 2007 roku. Stosownie do treści art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami, została wykonana z urzędu wycena nieruchomości przed i po jej podziale. Zgodnie z przepisem § 1 uchwały Rady Miejskiej w Łodzi, opłatę ustala się w wysokości 30% różnicy między wartością nieruchomości przed i po podziale. Ze sporządzonego w toku postępowania operatu szacunkowego wynika, że nieruchomość przed podziałem miała wartość 525.000 zł, a po podziale 628.000 zł. Opłata adiacencka jest ustalana w wysokości 30% różnicy w wartości nieruchomości przed i po podziale. W stanie faktycznym sprawy opłata ta zatem wynosi 30.900 zł. W toku prowadzonego postępowania strona została zapoznana z treścią przygotowanego operatu szacunkowego oraz pouczona o możliwości złożenia wniosku o rozłożenie opłaty na raty. Pełnomocnik strony wskazywał, że doszło do naruszenia praw strony, gdyż strona nie otrzymała kserokopii całego operatu, bowiem organ wyłączył fragment obejmujący dane o transakcjach przyjętych do porównania. Zdaniem organu, nie doszło do naruszenia praw strony w tym zakresie, ponieważ strona miała możliwość zapoznać się z całym operatem, kiedy to strona mogła sporządzać odpisy i notatki. Organ wyznaczył stronie termin do zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, na podstawie art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego. Strona jednak nie przedstawiła nowych uwag, ani własnego dowodu w postaci opinii biegłego. W konkluzji organ wskazał, że zaistniały wszystkie przesłanki warunkujące wydanie decyzji ustalającej opłatę adiacencką. W odwołaniu od powyższej decyzji D. i S. K. zarzucili organowi naruszenie art. 98a ust. 1, 1a, 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także § 1 i § 4 uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 5 grudnia 2007 roku w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Na tej podstawie strona wniosła o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania. W motywach odwołania strona wywodziła, że podział nieruchomości nastąpił mocą decyzji z dnia 29 maja 2007 roku, która stała się ostateczna w dniu 29 czerwca 2007 roku, tymczasem organ ustalił opłatę adiacencką z tego tytułu na podstawie uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 5 grudnia 2007 roku. Uchwała ta została podjęta na mocy art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu obowiązującym po nowelizacji, która weszła w życie dnia 22 października 2007 roku. Naruszeniem zasady lex retro non agit jest powołanie jako podstawy prawnej wydanej decyzji aktu prawnego, który nie obowiązywał w momencie podziału nieruchomości, czyli w dacie zaistnienia zdarzenia prawnego warunkującego możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej. Decyzja I instancji, zdaniem odwołujących się, pozbawiona jest podstawy prawnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] roku utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania, powołując przy tym ustalenia operatu szacunkowego. Na tej podstawie organ uznał, że podział nieruchomości miał wpływ na jej wartość, co w świetle regulacji ustawy o gospodarce nieruchomościami i uchwały Rady Miejskiej w Łodzi, dopuszczało możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej. Zdaniem organu, postępowanie w sprawie zostało przeprowadzone z zachowaniem zasad postępowania administracyjnego, a strona miała zapewniony czynny udział w postępowaniu oraz możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Strona nie przedstawiła żadnego dowodu, który wskazywałby, że wartość nieruchomości przed i po podziale jest inna, niż przyjęta w operacie szacunkowym przygotowanym na zlecenie organu. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania organ podał, że zmiana wysokości stawki opłaty określona w uchwale właściwego organu wynika ze zmiany przepisów ustawy i nie ma podstaw do przyjęcia stanowiska strony. W skardze na powyższą decyzję D. i S. K. wskazali na naruszenie art. 2 w zw. z art. 84 Konstytucji oraz art. 98a ust. 1, 1a, 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także § 1 i § 4 uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 5 grudnia 2007 roku w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Na tej postawie strona wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji, ewentualnie o jej uchylenie. W motywach skargi strona powtórzyła argumenty zawarte w odwołaniu odnoszące się do braku możliwości ustalenia opłaty przy zastosowaniu przepisów uchwały z dnia 5 grudnia 2007 roku. Zdaniem strony, na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 roku, SK 19/06, w okresie od maja do dnia wejścia w życie uchwały z dnia 5 grudnia 2007 roku, brak było podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Ponadto, strona zarzuciła organom naruszenie art. 98a ust. 1a zd. II ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, iż dla ustalenia opłaty stosuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu ostatecznego zatwierdzenia podziału nieruchomości. Decyzja o podziale nieruchomości stała się ostateczna w dniu 29 czerwca 2007 roku. Obowiązująca w tym czasie uchwała Nr LIV/1225/01 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 28 lutego 2001 roku, utraciła moc prawną na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Zdaniem strony, organy naruszyły również art. 98a ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który zakazuje ustalenia opłaty adiacenckiej, gdy podział nieruchomości jest dokonywany niezależnie od ustaleń planu miejscowego. Dla nieruchomości stanowiącej własność skarżących nie było obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W toku postępowania doszło również do uchybienia art. 98a ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem w operacie szacunkowym uwzględniono powierzchnię nieruchomości wydzieloną pod poszerzenie istniejącej drogi publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do uregulowania art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie nieuwzględnienia skargi, Sąd skargę oddala. W ocenie Sądu, organy prowadzące postępowanie naruszyły przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie, jednakże Sąd odstąpił od uchylenia zaskarżonych decyzji, z uwagi na uregulowanie art. 134 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten stanowi, że Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Jednocześnie Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanych rozstrzygnięć. Materialno – prawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił m. in. przepis art. 98a ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten stanowi, iż ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne. Bezsprzecznie z dokumentów załączonych do akt administracyjnych wynika, że nieruchomość stanowiąca własność skarżących (pierwotnie w postaci 2 działek gruntu) została podzielona na 14 działek. Podział ten był dokonany na mocy decyzji z dnia 29 maja 2007 roku, która stała się ostateczna z dniem 29 czerwca 2007 roku. Tymczasem organ do ustalenia opłaty adiacenckiej zastosował stawkę ustaloną w uchwale Nr XXII/461/07 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 5 grudnia 2007 roku w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Uchwała ta została opublikowana w dniu 31 grudnia 2007 roku, a weszła w życie z dniem 15 stycznia 2008 roku. Z prostego zestawienia daty dokonania ostatecznego podziału nieruchomości (29 czerwca 2007 roku) i daty podjęcia uchwały w sprawie ustalenia stawki opłaty adiacenckiej (5 grudnia 2007 roku) wynika, że ustalenie opłaty przy zastosowaniu tej uchwały, dokonane było z naruszeniem art. 98a ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tym zakresie Sąd podziela zarzuty skargi. Tym niemniej, Sąd odstąpił od uchylenia decyzji z uwagi na przepis art. 134 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zdaniem składu orzekającego, uchwała Nr LIV/1225/01 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 28 lutego 2001 roku w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego Nr 53, poz. 508), nie utraciła mocy obowiązującej na skutek wydania wyroku przez Trybunał Konstytucyjny z dnia 2 kwietnia 2007 roku, sygn. akt: SK 19/06. Trybunał Konstytucyjny w tym wyroku orzekł, iż art. 98 ust. 4 w zw. z art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 lutego 2000 roku do dnia 21 września 2004 roku: a) jest zgodny z art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 3, art. 88, art. 168 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, b) jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 84 Konstytucji przez to, że narusza zasadę ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. W uzasadnieniu Trybunał Konstytucyjny wskazał, że jeśli na gruncie obowiązujących reguł wykładni możliwe są różne interpretacje określonego przepisu, organy stosujące prawo powinny ustalić jego rozumienie w taki sposób, aby możliwie najpełniej urzeczywistniać zasady i wartości konstytucyjne. Z tego względu organy stosujące prawo powinny były odrzucić wykładnię, zgodnie z którą wysokość opłaty ustalana jest zgodnie ze stawką obowiązującą w dniu jej ustalenia. Art. 98 ust. 4 powinien być rozumiany w taki sposób, że zainteresowany ponosi opłatę pod warunkiem, że uchwała ustalająca stawki opłaty weszła w życie przed dokonaniem podziału nieruchomości, a wysokość opłaty ustalana jest zgodnie ze stawką obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Przy takiej wykładni zaskarżonego przepisu nie ma podstaw do stwierdzenia jego niezgodności z Konstytucją. Z treści powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego wynika, że naruszeniem podstawowych zasad konstytucyjnych była możliwość zastosowania stawki opłaty adiacenckiej obowiązującej w dacie orzekania o nałożeniu tej opłaty, a nie w dacie zaistnienia zdarzenia prawnego w postaci podziału nieruchomości. Zdaniem Trybunału, art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami powinien być rozumiany w taki sposób, że zainteresowany ponosi opłatę pod warunkiem, że uchwała ustalająca stawki opłaty weszła w życie przed dokonaniem podziału nieruchomości, a wysokość opłaty ustalana jest zgodnie ze stawką obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Przy takiej wykładni zaskarżonego przepisu nie ma podstaw do stwierdzenia jego niezgodności z Konstytucją. W stanie faktycznym sprawy uchwała z dnia 28 lutego 2001 roku weszła w życie w dniu 24 kwietnia 2001 roku, zatem przed podziałem, jak i przed wszczęciem postępowania przez organ w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Dlatego też uchwale tej, w niniejszej sprawie, nie można zarzucić naruszenia zakazu retroakcji. Reasumując Sąd uznał, że uchwała z dnia 28 lutego 2001 roku nie utraciła mocy obowiązującej, po wydaniu przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 2 kwietnia 2007 roku. Tym samym organ powinien, w sprawie, zastosować stawkę opłaty adiacenckiej wynikającą z uchwały z dnia 28 lutego 2001 roku. Stawka ta tymczasem wynosiła 50% różnicy pomiędzy wartością jaką miała nieruchomość przed i po podziale (§ 2 w/w uchwały). Z zestawienia wynika zatem, że zastosowanie stawki z tej uchwały powodowałoby pogorszenie sytuacji strony skarżącej. Strona skarżąca ma bowiem, w chwili obecnej, ustaloną opłatę adiacencką przy zastosowaniu stawki 30%. Konkludując, mimo stwierdzenia naruszenia prawa przez organy orzekające, Sąd odstąpił od uchylenia zaskarżonych decyzji na podstawie art. 134 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tej sytuacji Sąd orzekł jak w wyroku na mocy art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.