IV SA/Po 35/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Popowska NSA Paweł Miładowski WSA Izabela Kucznerowicz (spr.) Protokolant Sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 02 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi B. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia rodzinnego, uchyla zaskarżoną decyzję /-/I. Kucznerowicz /-/B. Popowska /-/P. Miładowski Decyzją z dnia [...] września 2008 r. , [...] Prezydent Miasta P., na podstawie art. 3 pkt 17a, art. 3 pkt 23, art. 4 ust. 1, art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 5 ust. 2, art. 5 ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 2 pkt 2, art. 8 pkt 3a, art. 8 pkt 5, art. 8 pkt 6, art. 11a, art. 13, art. 14, art. 20, art. 24, art. 26 ust. 1, 3 i 6, art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne ( Dz.U. Nr 105, poz.881 ze zm.) i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 lipca 2006r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. Nr 130, poz. 903), odmówił B. B. przyznania zasiłku rodzinnego, dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka i dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na K. i J. B. oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego na K. B.. W uzasadnieniu organ podał, iż po przeanalizowaniu wniosku i obliczeniu dochodu rodziny za 2007 r. ustalono, iż dochód rodziny w przeliczeniu na osobę wynosi 639,34 zł miesięcznie i przekracza ustawowe kryterium dochodowe o 56,34 zł. Organ wskazał również, iż wnioskodawczyni nie zgłosiła wniosku o pomniejszenie dochodu rodziny o dochód utracony. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła B. B. podnosząc, iż z dniem 1 czerwca 2007 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wstrzymał jej wypłatę świadczenia rentowego. Skarżąca wskazała również, iż od 1 czerwca 2007 r. jej rodzina ma jedno źródło utrzymania, a jej sytuacja finansowa uległa radykalnej zmianie na niekorzyść. Skarżąca wyjaśniła, iż obecnie dochód na jednego członka rodziny uległ zmniejszeniu. Do odwołania skarżąca załączyła m.in. pismo ZUS z dnia [...] czerwca 2007 r. informujące skarżącą o wstrzymaniu wypłaty świadczenia. Decyzją z dnia [...]listopada 2008 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy wskazując, iż dochód na osobę w rodzinie skarżącej, ustalony na podstawie zaświadczenia Naczelnika Urzędu Skarbowego, wynosi 639, 34 zł i przekracza kwotę progową dochodu w wysokości 504 zł. Organ wskazał również, iż art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie znajduje zastosowania, ponieważ dochód progowy wraz z kwotą najniższego zasiłku rodzinnego jest niższy od dochody faktycznego osiągniętego przez rodzinę skarżącej. Organ wyjaśnił również, iż skarżąca we wniosku o przyznanie świadczenia nie wniosła o umniejszenie osiągniętego dochodu. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła B. B. podnosząc, iż nie zgadza się z odmową spłaty zasiłku pielęgnacyjnego za miesiąc sierpień i wrzesień 2008 r. Skarżąca wyjaśniła, iż informowała P. Centrum Świadczeń, iż poprzednie orzeczenie o niepełnosprawności córki traci moc i jest złożony wniosek o wydanie nowego orzeczenia. Skarżąca wskazała również, iż Pani przyjmująca wniosek potraktowała go jako nowy a nie jako wniosek o kontynuację świadczenia. Skarżąca zarzuciła również SKO, iż przyjęło błędne kryterium dochodowe tj. kwotę 504 zł, podczas gdy w niniejszej sprawie kryterium dochodowe winno wynosić 583 zł. Skarżąca wskazała również, iż po odliczeniu od dochodu kwoty utraconej renty na członka rodziny przypada dochód 574,72 zł, a więc o 8,28 zł mniej niż kryterium dochodowe. Skarżąca zwróciła również uwagę, iż nawet jeżeli ona popełniła jakiś błąd to prawem jak i obowiązkiem PCŚ było wyjaśnienie sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powtarzając argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2009 r. skarżąca oświadczyła, iż we wniosku rzeczywiście nie wskazała utraty dochodu, ale później poinformowała organ o tym fakcie. Nadto podniosła, że w innych sprawach była wzywana do uzupełnienia dokumentacji albo też pracownik do niej dzwonił. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd zobowiązany jest do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych niepodnoszonych w skardze. Podstawę materialnoprawną wydanych w niniejszej sprawie decyzji stanowią przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504,00 zł. Natomiast zgodnie z normą zawartą w art. 5 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w przypadku gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo o znacznym stopniu niepełnosprawności, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 583,00 zł. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, iż w skład rodziny skarżącej wchodzi dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności. Zatem w niniejszej sprawie zastosowanie znajduje kryterium dochodowe z art. 5 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a nie jak błędnie wskazał organ odwoławczy z art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Istota problemu w niniejszej sprawie sprowadza się do sposobu obliczenia przez organy orzekające dochodu rodziny skarżącej. Art. 3 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o dochodzie - oznacza to, po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób, przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach ogólnych na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, zapłacone składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz zapłacone składki na ubezpieczenie zdrowotne. Z kolei ilekroć w ustawie jest mowa o dochodzie rodziny, oznacza to przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy (art. 3 pkt 2 ustawy), na jaki ustala się prawo do świadczeń rodzinnych (art. 3 pkt 10). Przy czym zwrócić należy uwagę, iż dochód rodziny ustalony według ww. zasad i uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy podlega korektom w związku ze zdarzeniami, jakie miały miejsce w tym roku oraz później (do czasu złożenia wniosku). Zdarzenia te mogą powodować pomniejszenie albo powiększenie ustalonego dochodu rodziny. Zgodnie z art. 5 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w przypadku utraty dochodu prawo do zasiłku rodzinnego ustala się na wniosek osoby ubiegającej się o świadczenie, na podstawie dochodu rodziny lub dochodu osoby uczącej się pomniejszonego o utracony dochód. Utrata dochodu w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych następuje w przypadku utraty przez członka rodziny dotychczasowych, regularnych wpływów finansowych. Z powyższych unormowań zdaniem Sądu, wynika obowiązek organów uwzględniania zmian w sytuacji dochodowej rodziny, powstałych na skutek utraty bądź uzyskania dochodu. Skoro przesłanką przyznania określonego świadczenia jest wysokość dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę, to nie można wysokości tego dochodu ustalać nie uwzględniając rzeczywistej wysokości tego dochodu. Mając na uwadze treść wyżej powołanych regulacji pranych, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania, skargę należy uznać za zasadną wobec naruszenia przez organ drugiej instancji przepisów proceduralnych, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Co prawda zgodzić należy się z organem, iż w przypadku utraty dochodu prawo do zasiłku rodzinnego ustala się na podstawie dochodu rodziny lub dochodu osoby uczącej się pomniejszonego o utracony dochód tylko na wniosek osoby ubiegającej się o świadczenie. Jednakże rozpoznając niniejszą sprawę zauważyć należy, iż do postępowania o przyznanie świadczeń rodzinnych zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jednolity Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071; z późn. zm. – zwanej dalej "Kpa") w tym zasady ogólne sformułowane w tej ustawie. Przede wszystkim, w myśl wyartykułowanej w art. 15 Kpa zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu, merytorycznemu rozstrzygnięciu. Zasadniczym celem postępowania odwoławczego jest kontrola decyzji wydanej w I instancji, przez ponowne rozpatrzenie sprawy. Oznacza to, iż w przypadku skutecznego wniesienia odwołania, organ II Instancji obowiązany jest do ponownego rozważenia materiału dowodowego i wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do meritum. Wydając rozstrzygnięcie organ odwoławczy winien przy tym usunąć naruszenia prawa, tak procesowego jak i materialnego, których dopuścił się organ I instancji. W szczególności, zgodnie z wyrażoną w art. 7 Kpa zasadą prawdy obiektywnej, obowiązany jest do podjęcia wszelkich działań niezbędnych do dokładne wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Stosownie do art. 77 § 1 Kpa, stanowiącego o realizacji normy art. 7 Kpa, zobowiązany jest tym samym do podjęcia wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a następnie w myśl art. 80 K.p.a. dokonania oceny w oparciu o całokształt zebranego materiału dowodowego. Ponadto zgodnie z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej rozpoznający sprawę, a w efekcie wydający decyzję, powinien prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa (art. 8 Kpa). Winien, więc działać na podstawie przepisów prawa (art. 6 Kpa), wyczerpująco informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwać, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa (art. 9 Kpa). Ponadto obowiązkiem organu jest wyjaśnienie stronom zasadności przesłanek rozstrzygnięcia, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy (art. 11 Kpa). Należy podkreślić, że w postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje zasada ignorantia iuris nocet i obowiązkiem organu, wynikającym przede wszystkim z art. 9 kpa jest informowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem aktualnego lub potencjalnego postępowania. Szczególnie zasada ta odnosi się do postępowań z zakresu pomocy społecznej oraz postępowań z zakresu udzielenia świadczeń rodzinnych, gdzie określone prawo kształtuje się zgodnie z działaniami strony tzn., gdy jest uzależnione od złożenia konkretnego wniosku czy przedłożenia stosownego zaświadczenia. Przenosząc powyższe uwagi, na grunt niniejszej sprawy, w ocenie Sądu uznać należało, iż zaskarżona decyzja odwoławcza wydana została z naruszeniem powołanych przepisów regulujących postępowanie administracyjne w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż co prawda skarżąca nie złożyła wyraźnego wniosku o pomniejszenie dochodu, to jednakże z treści odwołania wyraźnie wynika, iż miała taki zamiar. Całe odwołanie opiera się głównie na wykazywaniu przez skarżącą okoliczności, iż jej dochód jest obecnie niższy. Ponadto podnoszenie w uzasadnieniu decyzji organu I instancji okoliczności, iż skarżąca nie zgłosiła wniosku o pomniejszenie dochodu wskazuje na fakt, iż organ I instancji w dniu wydawania decyzji mógł mieć świadomość, iż w przypadku skarżącej mamy do czynienia z utratą dochodu. W przedmiotowej sprawie pomimo wskazywania przez skarżącą, iż jej dochód jest teraz znacznie niższy organ odwoławczy ograniczył się do zbadania prawidłowości decyzji I instancji i powtórzył w ślad za Prezydentem Miasta, że skarżąca nie złożyła wniosku o pomniejszenie dochodu. Takie zachowanie organu odwoławczego zdaniem Sądu narusza ogólne zasady postępowania w tym przede wszystkim zasadę informowania stron, zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz zasadę dwuinstancyjności postępowania. Jeszcze raz należy podkreślić, iż rolą organu odwoławczego nie jest wyłącznie badanie prawidłowości decyzji organu I instancji. W orzecznictwie wielokrotnie wskazuje się, iż istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy. Wobec powyższego organy, w tym w szczególności organ odwoławczy, wiedząc, iż skarżąca obecnie posiada niższy dochód winny ją pouczyć o konieczności złożenia wniosku o pomniejszenie dochodu. Bierność organu w tym zakresie i powoływanie się wyłącznie na brak wniosku stanowi naruszenie wyżej omówionych zasad ogólnych procedury administracyjnej. Organ odwoławczy rozpoznając sprawę ponownie winien zbadać czy argumenty zawarte w odwołaniu są wystarczające do uznania, że skarżąca wraz z odwołaniem złożyła wniosek o ustalenie prawa do zasiłku na podstawie dochodu rodziny pomniejszonego o utracony dochód. W razie dojścia do przekonania, iż jest to niewystarczające organ odwoławczy winien pouczyć skarżącą o konieczności złożenia takiego wniosku. W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, Sąd orzekł jak w sentencji orzeczenia. Art. 152 ppsa nie zastosowano z uwagi na negatywny charakter rozstrzygnięcia. /-/P . Miładowski /-/B. Popowska /-I. Kucznerowicz