II GSK 610/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Kierejczyk Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca Protokolant Anna Fyda-Kawula po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. T. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 3 kwietnia 2009 r. sygn. akt V SA/Wa 8/09 w sprawie ze skargi M. T. M. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia wniosku o dofinansowanie ze środków z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2009 r. o sygn. akt V SA/Wa 8/09 oddalił skargę M. T. M. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2008 r. nr [...]w przedmiocie wniosku o dofinansowanie projektu ze środków z budżetu Unii Europejskiej. Sąd I instancji orzekł w następującym stanie faktycznym i prawnym: M. M. złożył w Zachodniopomorskim Oddziale Regionalnym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR) w dniu 17 września 2008 r. wniosek o dofinansowanie realizacji projektu w ramach działania 4.2 "Działania społeczno-ekonomiczne" operacja 4.2.2. "utrata miejsca pracy na statku rybackim" w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Rybołówstwo i przetwórstwo ryb 2004-2006", w który uzasadnił tym, że utracił pracę w wyniku trwałego wycofania statku rybackiego "KOŁ - 179", na którym pracował. Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego AR i MR decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...] odrzucił wniosek M. M. z uwagi na niespełnienie wymogu zatrudnienia na statku, Wnioskodawca był już bowiem beneficjentem operacji 4.2.2. z uwagi na utratę miejsca pracy na innym statku rybackim ("KOŁ - 177"). Organ I instancji podkreślił, że dokumenty potwierdzające okres zatrudnienia na statku rybackim powinny obejmować okres 12 miesięcy, licząc od ostatniego dnia 12-miesięcznego okresu zakazu powrotu do wykonywanego zawodu rybaka od dnia wypłacenia pomocy. Prezes ARiMR decyzją z dnia [...] października 2008 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że M. M. nie spełnia wymogów określonych w przepisie § 107 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 września 2004 r. w sprawie warunków i trybu udzielenia pomocy finansowej w ramach SPO "Rybołówstwo i przetwórstwo ryb 2004–2006" (Dz. U. Nr 213, poz. 2163 ze zm.,) tj. nie wykazał co najmniej 12-miesięcznego okresu w zawodzie rybaka na statku rybackim. Organ II instancji zaznaczył, że wnioskodawca w dniu 22 listopada 2005 r. uzyskał dofinansowanie z tytułu utraty miejsca pracy na jednostce rybackiej "KOŁ - 177" w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Rybołówstwo i przetwórstwo ryb 2004–2006". Kolejny wniosek o dofinansowanie złożył po przepracowaniu 6,5 miesiąca od ukończenia rocznego okresu karencji. Tym samym nie spełnił wymogu co do okresu zatrudnienia na statku rybackim, dlatego wniosek M. M. podlegał odrzuceniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę M. T. M. na tę ostateczną decyzję podkreślił, że w sprawie spór dotyczy tego, jakie warunki musi spełniać wnioskodawca, aby mógł skorzystać ponownie z pomocy finansowej z tytułu utraty pracy na statku rybackim w ramach działania 4.2 "Działania społeczno-ekonomiczne" Sektorowego Programu Operacyjnego "Rybołówstwo i przetwórstwo ryb 2004–2006". Sąd I instancji zaznaczył, że przepisy § 107, § 108 i § 109 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 września 2004 r. w sprawie warunków i trybu udzielenia pomocy finansowej w ramach SPO "Rybołówstwo i przetwórstwo ryb 2004–2006" nie ograniczają możliwości powtórnego ubiegania się przez wnioskodawcę (rybaka) o przyznanie pomocy finansowej z tytułu utraty miejsca pracy na statku rybackim w wyniku trwałego wycofania tego statku. Jednakże, aby rybak mógł otrzymać ponownie pomoc finansową musi wypełnić na nowo warunki przyznania tej pomocy, tzn. utracić miejsce pracy w wyniku trwałego wycofania innego statku rybackiego niż poprzednio oraz wykazać staż pracy w zawodzie rybaka na statku rybackim przez okres co najmniej 12 miesięcy, a udzielona pomoc nie przekroczy kwoty 10.000 euro. Oznacza to, że przy złożeniu kolejnego wniosku, nie można powoływać się na te same okoliczności, które stanowiły podstawę do udzielenia pierwszej rekompensaty. Przyznanie pomocy finansowej wnioskodawcy konsumuje bowiem okoliczności (warunki) będące podstawą ich przyznania. Jeżeli zatem wnioskodawca, przy pierwszym wniosku o przyznanie pomocy finansowej, wykazał co najmniej 12-miesięczny okres pracy na statku rybackim w postaci prawie 30-letniego stażu pracy w zawodzie rybaka, nie może przy kolejnym wniosku o przyznanie rekompensaty powoływać się na nowo na ten sam okres łącząc go stażem pracy wypracowanym po uzyskaniu rekompensaty. Poprzedni staż pracy został bowiem wykorzystany (skonsumowany) dla potrzeby pierwszego wniosku i między innymi za wypełnienie tego warunku wnioskodawca otrzymał pomoc finansową. Za taką interpretacją przemawia także to, iż przepis § 107 pkt 2 ww. rozporządzenia wyraźnie mówi o wykazaniu okresu pracy w zawodzie rybaka na statku rybackim przez okres co najmniej 12 miesięcy, a nie jedynie okresu 12 miesięcy, a więc może to być 12 miesięcy i więcej, czyli także prawie 30 lat. Sąd I instancji uznał za prawidłowe stanowisko organu, że wskazane okresy pracy na statku rybackim muszą być rozłączne. W takiej sytuacji Prezes ARiMR słusznie stwierdził, że M. M. - składając kolejny wniosek o przyznanie pomocy finansowej - nie wypełnił warunku przepracowania na statku rybackim co najmniej 12 miesięcy, ponieważ na kutrze "KOŁ - 179" przepracował jedynie 6,5 miesiąca, a nie jest dopuszczalne doliczenia do tego okresu stażu pracy wykazanego przy pierwszym wniosku. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. M. M. wniósł skargę kasacyjną, w której zarzucił naruszenie prawa materialnego, w szczególności § 107 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 września 2004 r. w sprawie warunków i trybu udzielenia pomocy finansowej w ramach SPO "Rybołówstwo i przetwórstwo ryb 2004–2006", (Dz. U. Nr 213, poz. 2163 ze zm.) przez błędną wykładnię tego przepisu polegającą na niewłaściwym zrozumieniu treści i znaczenia tego przepisu i w konsekwencji chybionym przyjęciu, że skarżący nie spełnił wymogu zatrudnienia na statku rybackim przez okres co najmniej 12 miesięcy, licząc od ostatniego dnia okresu karencji w zatrudnieniu po wypłacie poprzedniej rekompensaty oraz że nie jest dopuszczalne wskazanie stażu pracy wykazanego przy pierwszym wniosku, w sytuacji gdy prawidłowa analiza tego przepisu musi prowadzić do wniosku, że absolutnie nie jest warunkiem koniecznym otrzymanie przez skarżącego po raz drugi pomocy finansowej z tytułu utraty miejsca pracy w wyniku trwałego wycofania statku rybackiego wykazanie przez niego, że pracował on w zawodzie rybaka na statku rybackim przez okres co najmniej 12 miesięcy, a 12-o miesięczne okresy pracy w zawodzie rybaka na statku rybackim wykazane przez niego na potrzeby kolejnego wniosku muszą być rozłączne oraz to, że przy złożeniu kolejnego wniosku, nie można powoływać się na te same okoliczności (warunki) będące podstawą ich przyznania, co skutkowało wydaniem wyroku z naruszeniem prawa materialnego, gdyż skarżący prawidłowo wykazał wszelkie wymagane prawem przesłanki umożliwiające mu przyznanie pomocy finansowej określonej w § 107 i § 108 ww. rozporządzenia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że warunek wykazania rozłączności okresów pracy na statku rybackim jest niesłuszny i stanowi naruszenie prawa. Wymóg wykazania co najmniej 12-miesięcznego stażu pracy w zawodzie rybaka na statku rybackim określony w § 107 w punkcie 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 września 2004 r. w sprawie warunków i trybu udzielenia pomocy finansowej w ramach SPO "Rybołówstwo i przetwórstwo ryb 2004–2006" odnosi się do wykazania co najmniej takiego okresu pracy zebranego dowolnie z całego życia zawodowego podmiotu ubiegającego się o udzielnie pomocy finansowej, który to okres pracy skarżący wykazał. Bez znaczenia jest okoliczność, czy jest to pierwszy lub kolejny wniosek pomocowy, jeżeli dotyczą one różnych statków rybackich. Gdyby ustawodawca różnicował warunki przyznania pomocy finansowej po raz pierwszy od przyznania pomocy finansowej po raz drugi, to wprowadziłby odpowiednie uregulowania tej kwestii w przepisach prawa. Takich warunków ustawodawca jednak nie przewidział, co oznacza, że przesłanki przyznania pomocy finansowej dla rybaka za utratę pracy na statku rybackim są jednakowe zarówno dla tego, który ubiega się o takie wsparcie finansowe po raz pierwszy jak i po raz drugi. Z wymienionych względów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przyznanie pomocy finansowej kwocie 10000 Euro według przelicznika 3,6013 za 1 Euro, co łącznie daje kwotę 36013 zł. oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej. Z tych powodów wnoszący skargę kasacyjną powinien skonkretyzować postawione zarzuty poprzez określenie przepisów prawa materialnego lub procesowego, które zostały jego zdaniem naruszone w zaskarżonym orzeczeniu. Oznacza to, że Sąd ten nie może badać zgodności zaskarżonego wyroku z przepisami prawa niewymienionymi we wniesionej skardze kasacyjnej. Wobec powołania przez skarżącego jedynie przepisów prawa materialnego należało przyjąć, że ustalony stan faktyczny przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia jest niewadliwy i nie budzi żadnych wątpliwości. Zarzut naruszenia prawa materialnego, a konkretnie § 107 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 września 2004 r. w sprawie warunków i trybu udzielania pomocy finansowej w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Rybołówstwo i przetwórstwo ryb 2004–2006" (Dz. U. z 2004 r. Nr 213, poz. 2163) poprzez błędną wykładnię tego przepisu jest nietrafny i nie mógł być uwzględniony. W myśl przepisu § 107 rozporządzenia pomocy finansowej za utratę miejsca pracy na statku rybackim udziela się rybakowi, który: 1) utracił miejsce pracy w wyniku trwałego wycofania statku rybackiego; 2) wykazał, że pracował w zawodzie rybaka na statku rybackim przez okres co najmniej 12 miesięcy. Treść tego przepisu w zasadzie nie powinna budzić wątpliwości, gdyż pod względem językowym jest sformułowana jasno, w sytuacji gdy beneficjent tej pomocy korzysta z niej po raz pierwszy i jednorazowo. Wątpliwości pojawiają się, gdy rybak, który utracił miejsce pracy chce skorzystać po raz drugi z pomocy przewidzianej w przepisach § 107 i 108 rozporządzenia, tak jak w tym przypadku, kiedy skarżący po wykorzystaniu pomocy otrzymanej na podstawie § 107 i 108 rozporządzenia wystąpił po raz drugi o taką pomoc na podstawie nowego stanu faktycznego ustalonego w tej sprawie. Wprawdzie już budzi wątpliwości pogląd Sądu I instancji, że taką pomoc można przyznać w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Rybołówstwo i przetwórstwo ryb 2004–2006" kilkakrotnie, gdyż przepisy rozporządzenia MRiRW z dnia 14 września 2004 r. nie ograniczają powtórnego ubiegania się przez rybaka o przyznanie tej pomocy, ale przepisy prawa wspólnotowego wprowadzają ograniczenia w postaci maksymalnej kwoty pomocy na jednego beneficjenta (art. 12 rozporządzenia Rady (WE) Nr 2792/99 z dnia 17 grudnia 1999 r. ustanawiającego szczegółowe zasady i uzgodnienia dotyczące pomocy strukturalnej Wspólnoty w sferze rybołówstwa – Dz.Urz.UE.L.99.337.10), co podważa także stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Jednakże pozostałe argumenty użyte do wykładni przepisu art. 107 rozporządzenia i w konsekwencji do stwierdzenia braku podstaw zastosowania tego przepisu w zaistniałym stanie faktycznym wystarczyły do uznania, że rozstrzygnięcie organu wydane na podstawie § 107 rozporządzenia było zgodne z prawem. Gdyby nawet przyjąć za Sądem I instancji, że przepisy omawianego rozporządzenia nie ograniczały możliwości powtórnego ubiegania się przez tego samego rybaka o przyznanie pomocy przewidzianej w przepisach § 107 i 108 rozporządzenia, to niewątpliwie należy w pełni zgodzić się z rozumowaniem Sądu I instancji wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że treść przepisu § 107 rozporządzenia wskazuje na konieczność spełnienia przesłanki z pkt 2 § 107 rozporządzenia, czyli obowiązku wykazania przepracowania w zawodzie rybaka na statku rybackim przez okres co najmniej 12 miesięcy, po wyczerpaniu poprzedniej pomocy przyznanej mu na tej podstawie. Przyznanie pomocy finansowej w istocie konsumuje bowiem obie przesłanki będące podstawą tej decyzji. Jeżeli zatem wnioskodawca otrzymując pomoc po raz pierwszy wykazał konkretny okres pracy na statku rybackim, nie może przy kolejnym wniosku powoływać się ponownie na ten sam okres pracy na statku rybackim. Poprzedni okres pracy został bowiem wykorzystany dla potrzeb pierwszego wniosku o przyznanie pomocy. W tych warunkach interpretacja § 107 pkt 2 rozporządzenia dokonana przez organ w niniejszej sprawie nie została podważona przez Sąd I instancji i w konsekwencji jako prawidłowa nie mogła również zostać zakwestionowana przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej. Sąd I instancji tylko na marginesie przywołał przepisy nowego rozporządzenia Rady (WE) nr 1198/2006 z dnia 27 lipca 2006 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Rybackiego (Dz.Urz.UE.L.06.223.1) uchylającego poprzednie rozporządzenie Rady (WE) nr 2792/1999, z których wynika, że rekompensata dla rybaków przyznawana w Polsce na podstawie § 107 rozporządzenia jest nieodnawialna, ale nie mogło to pozostać bez wpływu na wykładnię podstawy prawnej zaskarżonej decyzji. Odmienna wykładnia przepisu § 107 rozporządzenia do zaprezentowanej przez Sąd I instancji, a do której usiłuje przekonać w skardze kasacyjnej skarżący, prowadziłaby do zakwestionowania zasady tego rodzaju pomocy, która niewątpliwie miała ułatwić przekwalifikowanie się rybaków tracących pracę w zawodzie rybaka i być skierowana do rybaków, którzy nie tylko utracili pracę na statku rybackim, ale przed tą konkretną utratą przepracowali co najmniej 12 miesięcy na statku rybackim, co mieści się w ramach okoliczności tej konkretnej pomocy. Argument, że gdyby ustawodawca uznałby, że przy ponownym ubieganiu się o pomoc należy uwzględnić tylko okres pracy po skorzystaniu z pierwszej pomocy, powinien ten warunek zastrzec w przepisach, byłby o tyle przekonywujący, gdyby ustawodawca wyraźnie regulował sprawę powtórnego wniosku o przyznanie pomocy, a tego jak sam skarżący przyznaje nie uregulował. Należy zauważyć, że przyjęcie okresu karencji 12 miesięcy po otrzymaniu pomocy w zatrudnieniu ponownym na statku rybackim może być pomocne przy przyjęciu wykładni dokonanej przez Sąd I instancji. Sposób uregulowania powyższej możliwości powtórnego ubiegania się o rekompensatę z tytułu utraty pracy na statku rybackim nie wskazuje wcale, że dotychczasowe przepisy nie pozwalały na przyjętą w rozstrzygnięciu ich wykładnię, a wprost przeciwnie może wskazywać na kierunek interpretacji zawężającej krąg uprawnionych do powtórnego przyznania omawianej pomocy w ramach przepisów unijnych, które były wzorem do uregulowania tej pomocy dla krajowego ustawodawcy w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 września 2004 r. Argumentacja skarżącego oparta jest w zasadzie wyłącznie na wykładni językowej przepisu art. 107 omawianego rozporządzenia, bez uwzględnienia rozważań Sądu I instancji odnoszących się do pełnej wykładni (systemowej i celowościowej) tego przepisu również pod względem ratio legis całego aktu prawnego dotyczącego określonej pomocy z funduszy europejskich, regulowanych również prawem unijnym (przepisy rozporządzenia Rady (WE) nr 2792/99, Nr 1198/2006), które to prawo stanowi wskazanie w jakim kierunku powinny zmierzać regulacje krajowe, aby osiągnąć założone cele, szczególnie pomocowe. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zostało naruszone prawo materialne w zaskarżonym wyroku i brak jest podstaw do jego uchylenia. Dlatego należało skargę kasacyjną oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a.