II SA/Sz 913/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski,, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi M. i H. J. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazania doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących kwotę [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...], i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zaskarżoną decyzją organ pierwszej instancji nakazał M. i H. J. doprowadzenie wybudowanego na działce nr [...], zlokalizowanej przy ul. [...] w S., budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej, będącego w nieodpowiednim stanie technicznym na skutek naruszenia wymaganej przepisami odległości poprzez wybudowanie w ganku ściany z otworami od strony południowej przedmiotowego budynku w stosunku do granicy pomiędzy działką nr [...] i [...], do stanu zgodnego z przepisami techniczno-budowlanymi, w terminie do dnia [...] Z uzasadnienia powołanej wyżej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. wynika, że Starosta S., decyzją z dnia [...], udzielił D. i W. Z. pozwolenia na budowę pięciu segmentów mieszkalnych z garażami i przyłączami, posadowionych w zabudowie szeregowej na działkach nr [...] i [...], zlokalizowanych przy ul. [...] (obecnie [...]) w S. Inwestorzy kilkakrotnie występowali z wnioskiem o zmianę powyższej decyzji. Decyzją z [...], została zatwierdzona ostatnia zmiana, polegająca na przeprojektowaniu ganków od strony południowej obiektu poprzez pomniejszenie wystających elementów obiektu (wykuszów) z uwagi na zbliżenie się do granicy działki sąsiedniej na odległość mniejszą niż wymagane 4 metry. Decyzją z dnia [...], Starosta S. przeniósł na M. i H. J. obowiązek wynikający z decyzji [...] w części dotyczącej jednego segmentu. W dniu [...] nowi inwestorzy otrzymali zaświadczenie właściwego organu o możliwości przystąpienia do użytkowania wzniesionego obiektu budowlanego. W związku z powstałą zabudową na działce nr [...] - władający sąsiednią działką o nr [...] – J. H. wielokrotnie podnosił problem nierespektowania postanowień określonych decyzją [...], dotyczących zachowania wymaganej odległości od granicy działki. W dniu [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., w celu weryfikacji powyższych zarzutów, przeprowadził wizję lokalną przedmiotowego budynku, w wyniku której ustalono, że ganki od strony południowej w segmentach mieszkalnych posiadają drzwi balkonowe. Ponadto, na podstawie szkicu posadowienia budynku sporządzonego przez geodetę, ustalono, że odległość ściany z otworem drzwiowym w ganku od strony południowej segmentu [...], posadowionego na działce [...], w stosunku do granicy działki sąsiedniej nr [...] wynosi odpowiednio 3,63 m i 3,64 m. Mając powyższe na uwadze, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., decyzją z dnia [...], powołując się na art. 66 ust. 1 i art. 83 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, nakazał M. i H. J. doprowadzenie przedmiotowego budynku mieszkalnego do stanu zgodnego z przepisami techniczno-budowlanymi, w terminie do dnia [...] W odwołaniu od powyższej decyzji M. i H. J. wnieśli o jej uchylenie i umorzenie postępowania administracyjnego, ze względu na to, że budowa przedmiotowego budynku prowadzona była zgodnie z wymogami prawa. Dodatkowo wskazano, że wykonanie zaskarżonej decyzji, tj. zlikwidowanie otworów okiennych spowoduje naruszenie architektury zewnętrznej całej zabudowy i pogorszy warunki użytkowe segmentu. W uzasadnieniu powołanej na wstępie decyzji z dnia [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie jest prawidłowe, jednakże w decyzji brak jest określenia konkretnych robót budowlanych, jakie właściciel winien wykonać w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem – warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, co wymaga ponownego przeanalizowania sprawy w celu określenia wiążących ustaleń, co do sposobu rozstrzygnięcia istoty sprawy. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że nakaz usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości nakłada się na właściciela przedmiotowego obiektu – w rozpatrywanej sprawie na odwołujących się – niezależnie od tego, kto i kiedy przyczynił się do ich powstania. Ewentualnych roszczeń odwołujący się będą mogli dochodzić od pozostałych uczestników procesu budowlanego na drodze postępowania cywilnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie M. i H. J. wnieśli o uchylenie powyższej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S.. W uzasadnieniu skargi zarzucono, że decyzje te zostały wydane bez podstawy prawnej. Poza tym stwierdzono, iż prowadzenie postępowania mającego na celu doprowadzenie przedmiotowego budynku mieszkalnego do stanu zgodnego z prawem byłoby zasadne w stosunku do budynku wybudowanego samowolnie, lecz nie do budynku, który został wybudowany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i którego budowa została zgodnie z prawem zakończona. W toku postępowania nie stwierdzono, aby przedmiotowy budynek znajdował się w nieodpowiednim stanie technicznym, powodował swym wyglądem oszpecenie otoczenia albo był użytkowany niezgodnie z przeznaczeniem, bądź w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, środowisku lub bezpieczeństwu mienia. Przepis art. 66 Prawa budowlanego znajdujący się w rozdziale zatytułowanym "utrzymanie obiektów budowlanych" służy usunięciu nieprawidłowości powstałych w trakcie użytkowania obiektu. Nieodpowiedni stan techniczny obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 66 ust. 1 pkt 1, będzie zatem z reguły wynikiem zużycia technicznego obiektu budowlanego lub nagłych zdarzeń mających miejsce po oddaniu obiektu do użytkowania. Poza tym skarżący wskazali na nieproporcjonalność stwierdzonych nieprawidłowości w stosunku do ewentualnych sankcji czy kosztów, jakie wiążą się z nakazem wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami techniczno-budowlanymi. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny powołany jest do sprawowania, w zakresie swojej właściwości, kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, co oznacza kontrolę prawidłowości stosowania prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania oznacza to konieczność przeprowadzenia oceny czynności postępowania wyjaśniającego i dokonanych na tej podstawie ustaleń faktycznych oraz prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego i procesowego. W ocenie Sądu, skarga jest zasadna, bowiem zarówno w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S., jak i w uchylającej ją decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. stwierdzono naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. Stosownie do treści art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. W rozpatrywanej sprawie organ nadzoru budowlanego stopnia podstawowego, w wyniku ustalenia na podstawie przeprowadzonych oględzin, że budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie szeregowej, należący do skarżących, jest w nieodpowiednim stanie technicznym na skutek naruszenia wymaganej przepisami odległości w stosunku do granicy działki sąsiedniej, powołując się na art. 66 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, decyzją nałożył na skarżących obowiązek doprowadzenia przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z przepisami techniczno-budowlanymi w terminie do dnia [...]. Organ administracji publicznej wyższego stopnia, uznając za słuszne stanowisko zawarte w powyższej decyzji, co do konieczności doprowadzenia przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z prawem, stwierdził, że w decyzji brak jest jednak określenia konkretnych robót budowlanych, jakie właściciel winien w tym celu wykonać, i mając powyższe na uwadze, uchylił decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, że przedmiotowy budynek został wybudowany w oparciu o decyzję Starosty S. o pozwoleniu na budowę z dnia [...], zmienioną późniejszymi decyzjami ostatnią z dnia [...]. Ta ostatnia, została zmieniona decyzją z dnia [...], ponieważ w trakcie budowy nastąpiła zmiana usytuowania budynku poprzez zbliżenie do granicy działki sąsiedniej na odległość mniejszą niż wymagane 4 m. Z akt administracyjnych nie wynika natomiast, aby w toku postępowania organy dokonały ustaleń, czy projekt budowlany zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę przedmiotowego budynku wraz z kolejnymi dokumentacjami zamiennymi, został sporządzony zgodnie z obowiązującymi na dzień jego opracowania przepisami, oraz czy przedmiotowy budynek został wybudowany zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę, a każdym razie czynność ta nie znalazła odzwierciedlenia w wydanych decyzjach. Przyjąć należy, że w sytuacji realizacji obiektu budowlanego w oparciu o pozwolenie na budowę, jednakże z istotnymi odstępstwami od tego pozwolenia, niedopuszczalne jest orzekanie, w oparciu o art. 66 ust. 1, o usunięciu stwierdzonych nieprawidłowości. Istotne odstępstwa od pozwolenia na budowę wymagają bowiem przeprowadzenia przez organy nadzoru budowlanego postępowania przewidzianego w art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane. Powyższe oznacza, że w rozpatrywanej sprawie konieczne jest przeprowadzenie dowodu na okoliczność zgodności realizacji przedmiotowego budynku z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją z dnia [...]. W tym celu należałoby uzupełnić akta administracyjne o projekt budowlany oraz o zamienną dokumentację budowlaną, zawierającą zakres wprowadzonych zmian w projekcie, a następnie porównać ustalenia projektu i zmian w projekcie ze stanem faktycznym przedmiotowego budynku. Dopiero w następstwie tych czynności będzie można ustalić, czy doszło do istotnych odstępstw od projektu, czy też takie odstępstwa nie mają miejsca. W razie stwierdzenia, że doszło do istotnych odstępstw od projektu powinna zostać wszczęta procedura legalizacyjna na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane, jeżeli natomiast organy jednoznacznie ustalą, że budowa przedmiotowego budynku nie była połączona z istotnymi odstępstwami od projektu to przedmiotem badania będzie stan techniczny budynku. Stwierdzenie nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu powinno zostać udokumentowane wynikami kontroli jego stanu technicznego, a zakres stwierdzonych nieprawidłowości nakazanych do usunięcia powinien zostać określony bezpośrednio w treści decyzji wydanej w oparciu o art. 66 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. W związku z brakiem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i naruszeniem tym samym art. 7 i 77 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak również naruszeniem art. 66 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane przez jego niewłaściwe zastosowanie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.