VII SA/Wa 68/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr), Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Protokolant Katarzyna Wielgosz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie orzeczenia o wykonaniu zastępczym obowiązku objętego tytułem wykonawczym. skargę oddala. Sygnatura akt VII SA/Wa 68/09 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] grudnia 2005r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał A. K., prowadzącemu Przedsiębiorstwo Prywatne Ż. rozbiórkę pomostu rozładunkowego położonego na prawym brzegu rzeki W. w km [...] m w miejscowości B., wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Obowiązek wskazany w decyzji stał się wymagalny z dniem [...] stycznia 2006 r. W decyzji orzekającej rozbiórkę pomostu organ wojewódzki wskazał, iż o wykonaniu obowiązku należy go powiadomić w terminie 7 dni od dnia zakończenia robót. Wobec stwierdzenia niewykonania obowiązku (w toku oględzin z dnia [...] października 2006r.), organ na podstawie art. 15 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. - o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wystosował w dniu [...] lutego 2007r. upomnienie wzywające zobowiązanego do niezwłocznego jego wykonania. Po doręczeniu upomnienia organ ponownie dokonał kontroli, potwierdzając w dniu [...] kwietnia 2007r. niewykonanie obowiązku. Powyższe ustalenie skutkowało wystawieniem przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu [...] kwietnia 2007r. tytułu wykonawczego nr [...]. Odpis tytułu wykonawczego wysłano w dniu [...] kwietnia 2007r. na adres zobowiązanego A. K. wskazany do doręczeń. Wobec braku zwrotnego potwierdzenia odbioru dostarczenia przesyłki, organ złożył w Poczcie Polskiej pismo reklamacyjne. Poczta Polska Centrum Usług Pocztowych Oddział Regionalny w K. po rozpoznaniu reklamacji, pismem z dnia [...] lipca 2007r. potwierdziła skuteczność doręczenia przesyłki – wskazując, iż adresat odebrał ją osobiście w dniu [...] maja 2007r. Kolejnych oględzin [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał w dniu [...] maja 2007 r. w obecności przedstawicieli Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K., Urzędu Gminy O., oraz pracowników żwirowni. Stwierdził, że obowiązek rozbiórki pomostu nadal nie został wykonany. W związku z powyższym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2007r. nałożył na zobowiązanego A. K. grzywnę wysokości 25.000 zł w celu przymuszeniu do wykonania obowiązku. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] listopada 2007r. uchylił zaskarżone przez zobowiązanego postanowienie z dnia [...] sierpnia 2007r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu postanowienia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że organ stosując grzywną niewystarczająco uzasadnił jej wysokość oraz nie wyjaśnił czy zobowiązany jest osobą fizyczną czy prawną. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008 r., na podstawie art. 127, 128 w związku z art. 33 pkt 4, art. 20 § 1 pkt 3 , art. 17 § 1 w związku z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. - o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity Dz. U. z 2005r. Nr 229, poz. 1954 z póź. zm.) orzekł, iż obowiązek objęty tytułem wykonawczym nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r., wynikający z decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2005 r. nakazującej A. K. rozbiórkę pomostu rozładunkowego położonego na prawnym brzegu rzeki W. w km [...] zostanie w trybie postępowania egzekucyjnego wykonany zastępczo przez inną osobę na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanego. W uzasadnieniu organ podał, że zgodnie z treścią art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, przy czym nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Po uchyleniu przez organ odwoławczy postanowienia o nałożeniu grzywny i wobec stwierdzenia dalszego uchylania się zobowiązanego od obowiązku rozbiórki pomostu organ egzekucyjny zobowiązany był do zastosowania jednego z wyliczonych w art. 1a pkt 12 lit b - środków egzekucyjnych. Zgodnie z tym przepisem, w egzekucji obowiązku o charakterze niepieniężnym, stosuje się: grzywnę w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń, bądź przymus bezpośredni (środki te zostały wskazane w doręczonym odpisie tytułu wykonawczego). Wziąwszy pod uwagę, iż samowolnie wykonany pomost rozładunkowy na rzece W. wpływa na gospodarkę wodną a poprzez to na bezpieczeństwo ludzi i ich mienia, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po ponownej analizie sprawy, postanowił o zastosowaniu innego niż grzywna środka egzekucyjnego tj. wykonania zastępczego w stosunku do zobowiązanego. Uzasadniając celowość odstąpienia od ponownego nałożenia grzywny w celu przymuszenia i zastosowanie wykonania zastępczego, organ przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 czerwca 2007r. sygn. akt II SA/Kr 867/05. W ocenie organu środkiem prowadzącym bezpośrednio do wykonania obowiązku zgodnie z art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jest wykonanie zastępcze. Skutkiem zastosowania wykonania zastępczego będzie wygaśnięcie obowiązku wykonania rozbiórki i powstanie obowiązku o charakterze pieniężnym tzn. obowiązku uiszczenia przez zobowiązanego kosztów wykonania zastępczego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008 r. odrzucił również wniesiony przez zobowiązanego zarzut z art. 33 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - jako nieuzasadniony Zobowiązany A. K. (działając przez pełnomocnika) wskazał bowiem na zarzut niewykonalności obowiązku powołując się na fakt, że od dnia [...] czerwca 2007r. był tymczasowo aresztowany i pozbawiony możliwości działania. Organ oddalając zarzut uznał, że niewykonalność oznacza brak możliwości wykonania obowiązku niezależny od zobowiązanego, natomiast bez znaczenia są ewentualne utrudnienia, wykonania rozbiórki pomostu. Zobowiązany nie wykonał dobrowolnie obowiązku wynikającego z decyzji organu nadzoru budowlanego z roku 2005r., a chwilowy brak możliwości wykonania obowiązku (wynikający z aresztowania) nie może skutkować umorzeniem postępowania egzekucyjnego. A. K. złożył zażalenie na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] sierpnia 2008 r. orzekające o wykonaniu zastępczym egzekwowanego obowiązku, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazał, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem art. 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Podniósł, że w związku z postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].11.2007r. (o uchyleniu postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia), organ egzekucyjny powinien umorzyć postępowanie w tym zakresie, gdyż istnieje niebezpieczeństwo, że wobec zobowiązanego zostaną zastosowane równocześnie dwa środki egzekucyjne. Skutkiem zastosowania wykonania zastępczego będzie powstanie obowiązku o charakterze pieniężnym. Zatem cel postępowania egzekucyjnego nadal nie zostanie osiągnięty albowiem po stronie zobowiązanego nadal pozostanie obowiązek, który może stać się przedmiotem dalszego postępowania. Ponadto wykonanie zastępcze będzie środkiem o wiele bardziej uciążliwym dla zobowiązanego niż nałożenie grzywny. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] października 2009r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 z późn. zm.), po rozpatrzeniu zażalenia A. K., na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].08.2008 r. orzekające o wykonaniu zastępczym obowiązku rozbiórki pomostu - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 127 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wykonanie zastępcze stosuje się, gdy egzekucja dotyczy obowiązku wykonania czynności, którą można zlecić innej osobie za zobowiązanego i na jego koszt. Nakaz rozbiórki obiektu budowlanego należy do obowiązków, których zobowiązany nie musi wykonywać osobiście. Za bezzasadny organ uznał zarzut naruszenia art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zgodnie z którym organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Powołując doktrynę i judykaturę organ II instancji wskazał, że przy wyborze między dwoma środkami egzekucyjnymi, powinno się uwzględnić zasadę stosowania środków prowadzących bezpośrednio do wykonania obowiązku, zaś kolejność, w której wskazane są środki egzekucyjne w treści art. 1 a ust. 12 b ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nie determinuje następstwa ich stosowania. W sytuacji gdy organ egzekucyjny ma do wyboru grzywnę lub wykonanie zastępcze w ramach wykonania obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego, powinien wybrać wykonanie zastępcze, gdyż ono prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku. Zobowiązany miał faktyczną możliwość dobrowolnego wykonania obowiązku rozbiórki od daty doręczenia mu decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].12.2005 r. Skoro z możliwości tej nie skorzystał to bardziej skutecznym sposobem doprowadzenia do wykonania rozbiórki - niż grzywna w celu przymuszenia - jest orzeczenie wykonania zastępczego. Poza tym wykonany samowolnie pomost negatywnie wpływa na gospodarkę wodną, a przez to na bezpieczeństwo ludzi i ich mienia. A. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2008 roku domagając się jego uchylenia oraz uchylenia poprzedzającego go postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2008 roku. W uzasadnieniu podał, że zaskarżone postanowienie jest nieprawidłowe albowiem doszło do uchybień w procedurze doręczenia mu tytułu wykonawczego. W świetle § 5 ust. 4 Rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji : "egzemplarz tytułu wykonawczego przeznaczony dla zobowiązanego sporządza się według wzoru stanowiącego załącznik nr 4-7 do rozporządzenia, z tym że na górze pierwszej strony wpisuje się wyrażenie "egzemplarz przeznaczony dla zobowiązanego", a także pomija się strony 3 i 4 tych wzorów. Tymczasem na doręczonym tytule brak jest informacji "egzemplarz przeznaczony dla zobowiązanego" a jedynie widnieje pieczątka "odpis". Ponadto w ocenie skarżącego upomnienie doręczone mu zostało z uchybieniem przepisów dotyczących doręczeń. Przesłano je bowiem na adres skrytki pocztowej należącej do zobowiązanego, czego przepisy procedury administracyjnej nie przewidują. W treści tytułu wykonawczego z dnia [...] kwietnia 2007r. wskazano również więcej niż jeden środek egzekucyjny, co stanowi naruszenie art. 28 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Doszło także do naruszenia art. 7 § 3 w/w ustawy oraz art. 33 pkt 1 tej ustawy albowiem podnoszono zarzut częściowego wykonania obowiązku, a pomimo tego zastosowano środek w postaci wykonania zastępczego. Po ustaleniu zakresu wykonania obowiązku organ powinien wystawić nowy tytuł wykonawczy wskazując odpowiedni środek egzekucyjny i na jego podstawie orzec o wykonaniu zastępczym. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym – art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie nie naruszają prawa materialnego jak i procesowego. Stosownie do treści art. 1a pkt 12 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. - Postępowanie egzekucyjne w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 z późn. zm. - zwanej dalej jako u.p.e.a.) środkami egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym są: grzywna w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń, przymus bezpośredni. Przy egzekucji dotyczącej spełnienia obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego z uwagi na charakter tego postępowania organ egzekucyjny miał możliwość zastosowania jednego z dwóch środków egzekucyjnych: nałożenia grzywny w celu przymuszenia oraz wykonania zastępczego. Organ dokonując wyboru właściwego środka egzekucyjnego w okolicznościach danej sprawy powinien kierować się zasadami postępowania egzekucyjnego określonymi w art. 7 § 2 u.p.e.a., tj. stosować środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Powyższy przepis wprowadza zasadę stosowania środków prowadzących bezpośrednio do wykonania obowiązków, którą należy interpretować w ten sposób, że prowadzi ona do uniknięcia stosowania dolegliwości wobec zobowiązanego, jako sposobu nakłonienia go do wykonania obowiązku na rzecz stosowania środków, które bezpośrednio prowadzą do osiągnięcia celu egzekucji. Z zasady tej wynika obowiązek badania przez organ na etapie postępowania egzekucyjnego, który ze środków egzekucyjnych prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku, przy czym organ powinien przedstawić swoje stanowisko w uzasadnieniu podjętej decyzji, zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Wskazać należy, iż uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonego postanowienia spełniają te wymagania. Organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy wskutek kasacyjnego postanowienia organu odwoławczego, uzasadnił celowość odstąpienia od ponownego nałożenia grzywny w celu przymuszenia i zastosowania wykonania zastępczego. Za nietrafny Sąd uznał zarzut dotyczący naruszenia prawa procesowego. Niezrozumiałe dla Sądu jest twierdzenie skarżącego, iż doszło do uchybień w procedurze doręczenia mu tytułu wykonawczego. Upomnienie zostało wprawdzie przesłane na adres skrytki pocztowej należącej do zobowiązanego, ale niewątpliwe odebrał je osobiście. Poza tym nie miało żadnego znaczenia prawnego to, iż na doręczonym skarżącemu egzemplarzu tytułu wykonawczego brak było informacji "egzemplarz przeznaczony dla zobowiązanego" a jedynie umieszczono pieczątkę "odpis" Sąd nie znajduje również potwierdzenia dla zarzutu, iż skoro skarżący wykonał częściowo rozbiórkę to postępowanie egzekucyjne powinno być umorzone i wydany nowy tytuł wykonawczy dla nie rozebranej części obiektu. Okoliczność wykonania obowiązku może stanowić podstawę zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji i powoduje umorzenia postępowania. Okoliczność taka nie może natomiast stanowić przedmiotu zażalenia na postanowienia o wykonaniu zastępczym nakazanego obowiązku, ponieważ przy jego rozpatrywaniu organ egzekucyjny nie bada merytorycznie samej sprawy, ale jedynie zasadność zastosowania środka egzekucyjnego. Stosownie do przepisu art. 119 u.p.e.a., grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Z kolei, w myśl art. 127 u.p.e.a., wykonanie zastępcze stosuje się, gdy egzekucja dotyczy obowiązku wykonania czynności, którą można zlecić innej osobie do wykonania za zobowiązanego i na jego koszt. Przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie określają, które środki egzekucyjne są mniej uciążliwe dla zobowiązanego, pozostawiając w tym zakresie ocenę organom administracyjnym. Dokonując zatem wyboru środka egzekucyjnego organy te winny każdorazowo mieć na uwadze przedmiot, zakres oraz charakter nałożonego obowiązku, a także uwzględniać jego celowość i uciążliwość dla zobowiązanego. W niniejszej sprawie zawarta w art. 7 § 2 u.p.e.a. zasada stosowania najmniej uciążliwego środka nie została naruszona. Podzielić należy stanowisko organów, że zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego z uwagi na charakter robót rozbiórkowych przedmiotowego obiektu na rzecze W. było konieczne. Jak wynika z utrwalonych poglądów w judykaturze, jeżeli organ egzekucyjny ma do wyboru grzywnę w celu przymuszenia lub wykonanie zastępcze, tak jak w rozpoznawanej sprawie, w ramach wykonania obowiązku usunięcia samowoli budowlanej (rozbiórki obiektu), powinien wybrać wykonanie zastępcze, gdyż ono prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku. (porównaj R. Hauser, Z. Leoński, A. Skoczylas, Postępowanie administracyjne w administracji - Komentarz, C.H.BECK, Warszawa 2005, str. 46). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, słusznie organy uznały mając na uwadze zasadę stosowania środka egzekucyjnego bezpośrednio prowadzącego do wykonania egzekucji, że wykonanie zastępcze w okolicznościach tej sprawy jest jedynym środkiem, który skutecznie może doprowadzić do rozebrania pomostu. W przypadku konieczności zlikwidowania na rzece stanu zagrażającego otoczeniu, gdy właściciel obiektu – pomostu rozładunkowego, uchyla się od wykonania tego rodzaju prac - wykonanie zastępcze jest jednym spośród środków egzekucyjnych, który może być zastosowany przez organy egzekucyjne. Celowe więc było zastosowanie w tej sprawie środka egzekucyjnego polegającego na wyborze wykonania zastępczego a nie grzywny. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.