I SA/Wa 88/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: WSA Emilia Lewandowska WSA Gabriela Nowak (spr.) Protokolant Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi J.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie zaopiniowania projektu podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] września 2008 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej J.K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I SA/Wa 88/09 UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia J. K. na postanowienie Burmistrza Miasta Z., z dnia [...] września 2008r. nr [...] opiniujące negatywnie wstępny projekt podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr ewid. [...] z obr. [...] o powierzchni [...] m2 na dwie działki: nr [...] o powierzchni [...] m2 i nr [...] o powierzchni [...] m2 - utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Przedmiotowe postanowienie wydane zostało w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne. Burmistrz Miasta Z. postanowieniem z dnia [...] września 2008 r. zaopiniował negatywnie wstępny projekt podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr ewid. [...] z obrębu [...] położoną w Z. przy ul. [...], liczącą [...] m2 na dwie działki - nr [...] o powierzchni [....] m2 i nr [...] o powierzchni [...] m2. Organ I instancji w uzasadnieniu postanowienia wskazał, że J. K. wnioskiem z dnia 5 lutego 2008 r. zwróciła się do Burmistrza Miasta Z. o wyrażenie opinii co do możliwości podziału nieruchomości objętej księgą wieczystą [...], stanowiącej w ewidencji gruntów i budynków działkę nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2, położoną przy ulicy [...]. Burmistrz Miasta Z. wskazał, że przedmiotowa działka objęta jest strefą konserwatorską, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Z., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] grudnia 2003 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z 2004 r. nr [...], poz. [...]), oznaczoną w planie symbolem MN tzn. teren przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Organ I instancji powołując § 33 ust. 1 uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Z., wskazał, że w strefie konserwatorskiej miasta - ogrodu, gdzie został zrealizowany projekt [...] z 1912 r., obowiązuje ochrona układu urbanistycznego miasta - ogrodu między innymi w zakresie: geometrii i rozplanowania ulic i placów, pierwotnej parcelacji działek, obowiązujących linii zabudowy i lokalizacji budynku na działce, zgodnie z pierwotnym projektem urbanistycznym [...]. Organ I instancji powołując § 33 ust. 2 uchwały, podniósł, ze w części strefy konserwatorskiej, gdzie nie został zrealizowany w/w projekt, ustala się nakaz kontynuacji realizacji projektu między innymi w zakresie: parcelacji działek, obowiązujących linii zabudowy i lokalizacji budynku na działce. Wskazał, że zgodnie z § 9 ust. 3 pkt 4 lit. c uchwały, minimalna powierzchnia działki wynosi [...] m2 w strefie konserwatorskiej miasta - ogrodu (zabudowa wolnostojąca). Burmistrz Miasta Z. ustalił, że proponowany przez skarżącą sposób podziału nieruchomości, w rażący sposób narusza ład przestrzenny układu urbanistycznego, o którym mowa w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, co w następstwie będzie skutkowało wadliwym zagospodarowaniem działki względem nieruchomości sąsiednich. Organ I instancji podniósł, że przedmiotowa nieruchomość objęta wstępnym projektem podziału spełnia warunek dotyczący wielkości powierzchni nowo wydzielanych działek, natomiast ich kształt jest wadliwy (nieproporcjonalny stosunek pomiędzy szerokością a długością projektowanych działek, nieregularność granicy podziału, którą wymuszają istniejące na nieruchomości zabudowania) i wpłynie negatywnie na wartości podlegające ochronie konserwatorskiej na przedmiotowym obszarze. Organ I instancji wskazał, że celem uchwały jest dążenie do zachowania proporcji działek i regularności podziałów, co pozwoli ustalić uporządkowane linie zabudowy oraz zapewni możliwość jak najlepszego, zgodnego z przepisami prawa budowlanego zagospodarowania terenu. Burmistrz Miasta Z. powołał w uzasadnieniu decyzji stanowisko [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wyrażone w piśmie z dnia 1 sierpnia 2008 r., w którym [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wskazał, że proponowany podział jest nieprawidłowy ze stanowiskiem konserwatora, gdyż wpływa niekorzystnie na ład przestrzenny i może skutkować wadliwym zagospodarowaniem działek. Zdaniem konserwatora bardziej właściwy byłby podział przeprowadzony nie wzdłuż jak zaproponowano, a w poprzek działki. Zażalenie na postanowienie Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] września 2008 r. wniosła J. K. Skarżąca wskazała, że podział nieruchomości może w myśl art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603) nastąpić, gdy jest zgodny z ustaleniami planu. Podniosła, że negatywna opinia o podziale nakłada obowiązek udowodnienia, z jakim ustaleniem planu proponowany podział jest niezgodny, a organ I instancji nie wyjaśnił tej niezgodności powołując się tylko na przepisy planu. Podniosła, że w planie brak jest szczegółowych postanowień określających kształt działek i innych ich parametrów, do których organ I instancji odwołał się w sposób nieprecyzyjny i nierzetelny. Skarżąca wskazała, że wie o fakcie braku map i planów lub innej dokumentacji technicznej umożliwiającej odtworzenie chronionych stanów urbanistycznych projektu z 1912 r. w sposób odpowiadający wymaganiom przepisów o ewidencji gruntów i budynków. Skarżąca podniosła, że z powodu braku planów z 1912 r. nie jest możliwe zdefiniowanie dawnego projektu i wynikających z niego obecnie ograniczeń. Ponadto działka jest trwale zagospodarowania a oba znajdujące się na niej budynki zrealizowano na podstawie zezwoleń na budowę. Dotychczasowy ład przestrzenny nie ulegnie więc zmianie w razie podziału działki. Wskazała, że projekt [...] nie został załączony do akt i nie przedstawiono go stronie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia J. K. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy po ponownym rozpoznaniu sprawy powołując się na art. 93 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, podniósł, że podział nieruchomości może nastąpić tylko wtedy, jeśli jest on zgodny z częścią tekstową i graficzną planu miejscowego. Organ odwoławczy wskazał, że proponowany przez skarżącą podział przedmiotowej nieruchomości gruntowej - działki nr ewid. [...] z obrębu [...], położonej w Z. przy ul. [...], na dwie działki, nie jest zgodny z ustaleniami obowiązującego dla przedmiotowego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] grudnia 2003 r., ponieważ obowiązuje tam ochrona układu urbanistycznego zrealizowanej części miasta-ogrodu w zakresie geometrii i rozplanowania ulic i placów, pierwotnej parcelacji działek, funkcji zabudowy mieszkalnej, gabarytów zabudowy, obowiązujących linii zabudowy i lokalizacji budynku na działce zgodnych z pierwotnym projektem urbanistycznym [...], minimalnej powierzchni biologicznie czynnej na działce wynoszącej 60%; powierzchni działki zabudowanej obiektem kubaturowym nie mogącej stanowić więcej niż 30% jej powierzchni całkowitej, lokalizacji wyłącznie jednego obiektu kubaturowego na działce przy usytuowaniu garaży jak i pomieszczeń gospodarczych w bryle budynku mieszkalnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że podział działki nr [...] w sposób wskazany we wstępnym projekcie podziału na załączonej mapie poskutkowałby powstaniem dwóch działek o wydłużonym nie symetrycznym kształcie i nieregulamej linii granicy pomiędzy nimi - w środkowej części linii granicznej zaplanowano uskok, linia graniczna nie jest prosta także w dalszej części, co powoduje sprzeczność z wyżej zacytowanymi ustaleniami obowiązującego planu. Organ odwoławczy wskazał, że kształt istniejącej aktualnie działki także nie jest w pełni symetryczny, gdyż zwęża się ona znacząco w kierunku przeciwnym do ulicy Sobieskiego, a planowany podział asymetrię tę jeszcze pogłębi z racji przebiegu linii granicznej między działką nr [...] i [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaliło, że aktualne granice działki odpowiadają granicom przyjętym wg planu parcelacyjnego terenu. Organ II instancji podniósł, że plan zagospodarowania przestrzennego miasta Ząbki ustala prawo wypowiedzi w sprawie sposobu zagospodarowania terenu przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, a zatem także sposobu jego zamierzonego podziału, przy czym [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków nie wyraził w tej sprawie formalnej opinii, lecz tylko zajął stanowisko zgodnie z posiadanymi uprawnieniami. Organ odwoławczy podniósł, że nietrafny jest zarzut skarżącej nieprzedłożenia projektu [...] z 1912 r., gdyż podstawę i materiał źródłowy do założenia ewidencji gruntów i budynków dla Miasta Z. oraz określenia granic nieruchomości (działek ewidencyjnych) stanowił plan parcelacji terenów pod nazwą Z. w gminie M. powiecie i województwie [...], gdzie pomiaru na gruncie dokonał w roku 1932 i plan niniejszy na zasadzie planu zabudowy architekta [...] z roku 1912 sporządził w roku 1932 mierniczy przysięgły W. B. Obecny układ granic działek ewidencyjnych na gruncie w strefie konserwatorskiej miasta - ogrodu obejmującej wstępny projekt podziału nieruchomości wraz z nieruchomościami przyległymi odpowiada projektowi [...]. Organ odwoławczy wskazał, że materiały archiwalne w/w planu znajdują się w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym oraz, że plan zagospodarowania przestrzennego miasta Z. realizuje zamierzenia projektu [...] z 1912 r. i do założeń projektu odnosi się w swych ustaleniach. Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...], do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła J.K. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucała naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. w szczególności art. 7, 8, 77 § 1, 80, 107 § 3 kpa przez przyjęcie ustaleń, które nie znajdują oparcia w materiale dowodowym sprawy, wadliwe zgromadzenie materiału dowodowego, pominięcie i nieustosunkowanie się do twierdzeń i zarzutów strony podniesionych w zażaleniu, niedostateczne uzasadnienie faktyczne i prawne i w konsekwencji naruszenie prawa materialnego tj. art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez przyjęcie, iż wstępny projekt podziału nie jest zgodny z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Z. Wnosiła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Burmistrza miasta Z. z dnia [...] września 2008 r. W uzasadnieniu skargi podnosiła, że obowiązkiem organów było skonkretyzowanie ustaleń Planu w odniesieniu do zamierzonego podziału działki nr [...]. Skarżąca wskazała, że każdy z organów powoływał się na projekt [...] z 1912 r., a Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że z planu wynika jednoznacznie, że realizuje on zamierzenia tego projektu i do jego założeń odnosi się w swych ustaleniach. Jednakże zdaniem skarżącej nie wiadomo, jaka jest treść projektu i jakie są jego założenia. Organy, chociaż się do projektu odwołują to jednak nie przedstawiły go w jakiejkolwiek formie ani też nawet go w uzasadnieniach nie opisały a zastosowanie w sprawie postanowień Planu odwołujących się do w/w projektu wymagało uprzednich ustaleń, co do jego treści. Skarżąca wskazała, że brak projektu uniemożliwia jego zdefiniowanie i wykładnię oraz konkretyzację postanowień Planu Zagospodarowania Przestrzennego, które organy zastosowały w sprawie, w tej sytuacji, z naruszeniem art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w odpowiedzi na skargę wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Dodatkowo Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że dawny projekt [...] jest realizowany aktualnie obowiązującym planem, a zatem nie ma potrzeby załączania go do akt sprawy jako odrębnego dokumentu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria należy stwierdzić, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] września 2008 r. naruszają prawo w stopniu skutkującym ich uchylenie. Stosownie do art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podziału nieruchomości można dokonać jeżeli jest on zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodność z ustaleniami planu dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek. Oznacza to, że przy opiniowaniu projektu podziału (art. 93 ust. 4) organ zobowiązany jest uwzględnić przeznaczenie terenu określone w miejscowym planie. Jak wynika z akt sprawy na terenie, na którym położona jest działka nr [...] obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta Z. zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] grudnia 2003 r. Jak wynika, ze wstępnego projektu podziału działki nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r., stanowiącego załącznik do postanowienia organu I instancji, projekt ten przewiduje podział działki nr [...], na dwie działki: [...] o powierzchni [...] m² oraz [...] o powierzchni [...] m². Przy czym geodeta dodał, że linia projektowanego podziału biegnie po istniejącym na terenie posesji ogrodzeniu trwałym oraz po ścianie istniejącego budynku mieszkalnego, w którym znajduje się małe okienko techniczno gospodarcze. W ocenie Sądu organy administracji w toku postępowania naruszyły, co słusznie podnosi skarżąca art. 7, 8, 77 § 1, 80, 107 § 3 kpa, przez przyjęcie ustaleń, które nie znajdują oparcia w materiale dowodowym sprawy. Przede wszystkim organ nie wyjaśnił w sposób wystarczający z jakiego powodu negatywnie opiniuje wstępny projekt podziału nieruchomości. W uzasadnieniu wskazał, jako przyczynę odmowy ochronę układu urbanistycznego miasta - ogrodu między innymi w zakresie: geometrii i rozplanowania ulic i placów, pierwotnej parcelacji działek, obowiązujących linii zabudowy i lokalizacji budynku na działce, zgodnie z pierwotnym projektem urbanistycznym [...]. Samo stwierdzenie, że proponowany podział narusza w sposób rażący ład przestrzenny jest niewystarczające. Organ wskazał, że nieruchomość spełnia warunek dotyczący wielkości, natomiast nie spełnia warunku odnośnie kształtu działki, przy czym należy zauważyć, że plan nie odnosi się w ograniczeniach dla zagospodarowania, do kształtu działki. Nie wskazuje jaki kształt musi mieć działka po podziale. Plan odnosi się do geometrii i rozplanowania ulic i pierwotnej parcelacji działek. Plan nie wskazuje również, że granice nowo wydzielonych działek mają przebiegać w linii prostej, ani że działki muszą mieć kształt symetryczny. Należy zwrócić uwagę, że organ administracji publicznej w swoich rozważaniach przekroczył uprawnienia określone granicą z art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dokonując oceny samego projektu podziału oraz używając argumentów, które nie są ujęte w planie, podczas gdy obowiązkiem organu jest jedynie ocena zgodności podziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ nie może opiniować samego projektu podziału działki, a jedynie w kontekście zgodności podziału działki z planem. Ponadto z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organ wziął pod uwagę, że na obu proponowanych po podziale działkach znajdują się zabudowania. Organ nie rozważył, że działka nr [...] jest zbudowania i nie wskazał na czym będzie polegało wadliwe zagospodarowanie działek. Z uwagi na to, postanowienia organów administracji zapadły z naruszeniem wskazanych przepisów postępowania administracyjnego oraz art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy, Sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające postanowienie organu I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien uwzględnić wskazane wyżej uwagi. Z przedstawionych przyczyn Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 152 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.