I SA/Wa 33/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: WSA Emilia Lewandowska WSA Gabriela Nowak (spr.) Protokolant Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta I. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, na skutek wniosku złożonego przez Gminę Miasto I. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. o uwłaszczeniu z dniem 5 grudnia 1990 r. przedsiębiorstwa państwowego P. w W. działkami nr [...] i nr [...] położonymi w I., w obrębie [...]. Decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2008 r. zapadła przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 200 ust. 1 pkt 1 i 2 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. – o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.; dalej: u.g.n.) i art. 37 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.) - stwierdził nieodpłatne nabycie z dniem 5 grudnia 1990 r. przez przedsiębiorstwo państwowe P. w W. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w I., oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha z obrębu [...], uregulowanego w księdze wieczystej KW nr [....], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w I. oraz prawa własności urządzeń położonych na tym gruncie. Pismem z dnia 3 sierpnia 2007 r. Gmina Miasto I. wniosła do Ministra Budownictwa o stwierdzenie na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a. nieważności ww. decyzji Wojewody [...] podnosząc, iż objęte nią działki nr [...] i nr [...] stanowią drogi publiczne (drogi gminne). Bowiem na mocy Uchwały Rady Miejskiej I. z dnia [...] maja 2001 r. W nr [...] w sprawie zaliczenia ulic w mieście I. do kategorii dróg gminnych (Dz.Urz. Woj. [...]) przedmiotowa nieruchomość została zaliczona do kategorii gminnej drogi publicznej. W tym stanie rzeczy zaskarżona decyzja uwłaszczeniowa rażąco narusza przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. nr 14, poz. 60 ze zm) nakładające na organ jednostki samorządu terytorialnego zadania w zakresie właściwego zarządzania samorządowymi drogami gminnymi i stawiające go w pozycji zarządcy drogi. Gmina podniosła ponadto, iż kwestionowana decyzja Wojewody była niewykonalna od samego początku jej wydania, a niewykonalność ta obejmowała niewykonalność faktyczną (ogólnodostępność drogi publicznej i powszechność korzystania z niej przez mieszkańców gminy) jak i prawną (m.in. art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych oraz zadania nałożone ta ustawą na gminę). Niewykonalność decyzji uwłaszczeniowej ma charakter trwały, ponieważ jej adresat, jest faktycznie pozbawiony możliwości czynienia użytku społeczno-gospodarczego z ustanowionego nią prawa. Minister Infrastruktury po przeprowadzeniu postępowania nadzorczego decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. wskazując, iż decyzja ta odnosi się do stanu prawnego z dnia 5 grudnia 1990 r, a późniejsze regulacje nie działają z mocą wsteczną. Organ wywodził, iż o uwłaszczeniu decyduje stan prawny, a nie stan faktyczny. W stosunku do gruntów zajętych pod drogi oznacza to, że jeżeli dana droga posiadała w dniu 5 grudnia 1990 r. status drogi publicznej, uwłaszczenie nie nastąpiło, gdyż drogi publiczne zarządzane były ex lege przez właściwy zarząd drogowy i wówczas prawa osoby trzeciej stanowiłyby przeszkodę do uwłaszczenia. Powyższe nie dotyczyło natomiast dróg (ulic), które mogły być ogólnodostępne, lecz posiadały status prawny drogi wewnętrznej. Minister podniósł, iż ustalono, że ww. działki stanowiły własność Skarbu Państwa i pozostawały w zarządzie jednostki uwłaszczonej (na zarząd P. wskazuje wpis w księdze wieczystej). Zgodnie z wypisem z rejestru gruntów, stanowią one działki drogowe, przy czym działka nr [...] wchodzi w skład ulicy [...], natomiast działka nr [...] stanowi drogę dojazdową do tej ulicy. Ulicę [...] zaliczono do dróg gminnych dopiero Uchwałą Rady Miejskiej I. z [...] maja 2001 r. Nie stwierdzono, aby przed dniem 5 grudnia 1990 r. ulica [...] (działka nr [...]) lub droga dojazdowa do niej (działka nr [...]) posiadały status dróg publicznych w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, a zwłaszcza aby w trybie art.7 tej ustawy była wydana stosowna uchwała Wojewódzkiej Rady Narodowej (a po dniu 27 maja 1990 r. stosowne zarządzenie wojewody). Z powyższego wynika, iż zaistniały w sprawie przesłanki uwłaszczenia, o których mowa w art. 200 ust. 1 u.g.n. Zatem zdaniem organu brak jest podstaw do uznania , iż decyzja Wojewody obarczona jest wadą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a z akt sporawy nie wynika, aby mogły zaistnieć inne okoliczności wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. uzasadniające stwierdzenie jej nieważności. W tym stanie rzeczy Gmina Miasto I. wniosła do Ministra Infrastruktury o ponowne rozpatrzenie sprawy powtarzając argumentację zawartą we wniosku o wszczęcie postępowania nadzorczego. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] utrzymał swoje poprzednie rozstrzygnięcie w mocy. Organ podniósł, iż decyzja uwłaszczeniowa ma charakter deklaratoryjny i oznacza przekształcenie istniejącego w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu w prawo użytkowania wieczystego gruntu oraz prawo własności budynków, innych urządzeń i lokali. Ulica [...] (w skład której wchodzi działka nr [...]) oraz droga dojazdowa do tej ulicy stanowiąca działkę nr [...] w dniu 5 grudnia 1990 r. nie posiadały statusu drogi publicznej, co wówczas byłoby przesłanką do odmowy uwłaszczenia Posiadały one wówczas charakter prawny dróg wewnętrznych. W szczególności nie były one objęte uchwalą nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej B. z dnia [...] września 1987 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych do kategorii dróg gminnych lokalnych miejskich (Dz.Urz. Woj. [...]). Ulica [...] status drogi publicznej - drogi gminnej uzyskała dopiero w oparciu o uchwałę Rady Miejskiej I. z dnia [...] maja 2001 r. Nie naruszono zatem praw osób trzecich, ponieważ późniejsze regulacje prawne odnoszące się do zaliczenia ulicy [...] do kategorii dróg gminnych nie działają z mocą wsteczną. Minister podkreślił jednocześnie, iż kwestionowana decyzja organu wojewódzkiego odnosi się do stanu prawnego z dnia 5 grudnia 1990 r., więc ewentualne prawa osób trzecich winny istnieć już w wymienionej dacie, co w niniejszej sprawie nie występuje. Na powyższą decyzję Gmina Miasto I. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji ją poprzedzającej i przekazania organowi sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji Gmina zarzuciła naruszenie przepisów art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych poprzez niezastosowanie tego przepisu i pominięcie kwestii prawa własności; naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie okoliczności, iż decyzja uwłaszczeniowa Wojewody była niewykonalna, a jej niewykonalność miała charakter trwały; naruszenie przepisu 200 ust. 4 u.g.n. poprzez jego nieuwzględnienia, a tym samym naruszenie prawa zarządcy gminnej drogi publicznej. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury podtrzymał swoje stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów należy stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury oraz poprzedzająca ją decyzja tego organu z dnia [...] kwietnia 2008 r. nie naruszają prawa. Przedmiotem prowadzonego przez Ministra Infrastruktury postępowania nadzorczego zakończonego zaskarżoną decyzją było ustalenie, czy decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. stwierdzająca nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez przedsiębiorstwo państwowe P. prawa użytkowania wieczystego gruntów (stanowiących działki drogowe) położonych w I., obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 oraz czy jest ona niewykonalna w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Materialnoprawną podstawą ww. decyzji Wojewody [...] był art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. – o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603; dalej: u.g.n. ). Przepis ten odwołuje się do art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), który w ustępie 1 stanowił, że grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem ich użytkowania wieczystego. Stosownie zaś do art. 200 ust. 4 u.g.n. nabycie własności oraz prawa użytkowania wieczystego nie może naruszać praw osób trzecich. Zasadnicze znaczenie dla oceny legalności decyzji Wojewody, a w konsekwencji oceny podjętego przez Ministra Infrastruktury zaskarżonego rozstrzygnięcia odmawiającego stwierdzenia nieważności badanej w trybie nadzorczym decyzji, ma istniejący w dniu 5 grudnia 1990 r. stan prawny przedmiotowych nieruchomości, którymi uwłaszczono przedsiębiorstwo państwowe P. w W. Zważyć bowiem należy, iż wydawane na podstawie art. 200 ust. 1 u.g.n. decyzje administracyjne mają charakter deklaratoryjny, gdyż potwierdzają one zaistniały ex lege skutek prawny w postaci przekształcenia z dniem 5 grudnia 1990 r. przysługującego w tym dniu państwowym osobom prawnym prawa zarządu w prawo użytkowania wieczystego gruntu. Nabycie z mocy prawa określonego uprawnienia oznacza, że nabycie to jest przewidzianym w ustawie skutkiem, który następuje z dniem wejścia w życie przepisu prawnego, jeżeli są spełnione wymienione w tym przepisie warunki jego nabycia. Co natomiast godne podkreślenia, skutek ten następuje bez względu na późniejsze zdarzenia prawne. Zasady tej nie podważa to, że nabycie prawa stwierdza się w drodze decyzji administracyjnej, która jest niezbędna jedynie dla potwierdzenia prawa nabytego już z mocy ustawy. Decyzja taka w swej istocie potwierdza bowiem, że konkretny podmiot nabył określone prawo z dniem wskazanym w przepisie, a więc odnosi się do ówczesnego stanu prawnego nieruchomości i nie rozstrzyga o stanie prawnym powstałym na skutek zdarzeń późniejszych, które mogły nastąpić po dniu wejścia w życie ustawy (vide uchwała NSA z dnia 18 marca 1996 r., sygn. akt OPK 2/96 , Lex nr 27846). Z deklaratoryjnego charakteru decyzji uwłaszczeniowej wynika, iż właściwy organ administracji (w niniejszej sprawie Wojewoda [...]), podejmując w tym przedmiocie rozstrzygnięcie bada jedynie, czy spełnione zostały pozytywne przesłanki uwłaszczenia wynikające z treści art. 2 ustawy z 29 września 1990 r. oraz czy nie wystąpiła przesłanka negatywna, wskazana w art. 200 ust. 4 u.g.n. Ziszczenie się pozytywnych przesłanek uwłaszczenia w dniu 5 grudnia 1990 r. (przy braku przesłanki negatywnej) uprawnia organ do wydania decyzji uwłaszczeniowej, niezależnie od tego, jakie czynności prawne zostały podjęte w stosunku do nieruchomości w okresie między ww. datą a wydaniem tejże decyzji. W rozpoznawanej sprawie jest bezsporne, iż w dniu 5 grudnia 1990 r. przedmiotowe nieruchomości stanowiły własność Skarbu Państwa oraz znajdowały się w zarządzie P. Niewątpliwie zatem spełnione zostały pozytywne przesłanki uwłaszczenia wskazywane w art. 2 ust. 1 ustawy z 29 września 1990 r. Wbrew zarzutom skargi w powyższej dacie nie występowała zaś negatywna przesłanka uwłaszczenia w postaci naruszenia prawa osób trzecich (art. 200 ust. 4 u.g.n.), przez które rozumieć należy prawa rzeczowe, które inne osoby mogą przeciwstawić prawu zarządu państwowej osoby prawnej bądź prawu własności Skarbu Państwa. Jak wynika z akt sprawy ulica [...] (w skład której wchodzi m.in. działka nr [...]) w powyższej dacie stanowiła drogę wewnętrzną. Do kategorii dróg publicznych – dróg gminnych została ona zaliczona dopiero w dniu [...] maja 2001 r. uchwałą Rady Miejskiej I. (uchwała nr [...]). Jak trafnie podniósł Minister Infrastruktury regulacje prawne odnoszące się do zaliczenia tej ulicy do kategorii dróg gminnych nie działają z mocą wsteczną. Skoro zaś prawa osób trzecich do gruntu istnieć muszą w dniu 5 grudnia 1990 r., to wywodzone przez Gminę Miasto I., w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. - o drogach publicznych (Dz.U. Nr 14, poz. 60 ze zm.), prawo do nieruchomości powstałe dopiero w konsekwencji zaliczenia spornej drogi do jednej z kategorii dróg publicznych (a więc odnoszące się do aktualnego stanu prawnego gruntów) nie wykluczało uwłaszczenia tą drogą przedsiębiorstwa w ww. dacie i nie może uzasadniać podważenia legalności deklaratoryjnej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. Prawidłowo zatem Minister Infrastruktury ocenił, że ww. decyzja Wojewody nie narusza prawa, a tym bardziej nie narusza go w sposób rażący i odmówił stwierdzenia jej nieważności. W tym stanie rzeczy za chybione uznać również należy zarzuty skargi odnoszące się do rażącego naruszenia przez organ nadzoru przepisów art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Skoro bowiem regulacje zawarte w tym przepisie odnoszą się do dróg publicznych, to nie mogły mieć one zastosowania w sprawie, której przedmiotem było uwłaszczenie z dniem 5 grudnia 1990 r. przedsiębiorstwa państwowego gruntami stanowiącymi wówczas drogi wewnętrzne, a więc drogi nie będące drogami publicznymi w rozumieniu ww. ustawy. Nie jest także trafny, w ocenie Sądu, podniesiony przez Gminę zarzut naruszenia przez Ministra Infrastruktury art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przez organ nadzoru okoliczności odnoszących się do niewykonalności decyzji Wojewody [...]. Jak już wyżej wspomniano decyzja uwłaszczeniowa ma charakter deklaratoryjny, a zatem mocą tej decyzji potwierdza się jedynie przekształcenie prawa zarządu w prawo użytkowania wieczystego gruntu w przypadku ziszczenia się prawem przewidzianych przesłanek. W odniesieniu do takich decyzji trudno mówić o ich wykonalności w sensie faktycznym czy prawnym. Decyzja taka ze swej istoty potwierdza bowiem jedynie istniejący obiektywnie stan faktyczny i prawny. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.