VII SA/Wa 58/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Asesor WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi Z. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2008 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Sygnatura akt VII SA/Wa 58/09 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] listopada 2008r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2007r. znak: [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowanego w N. z dnia [...] grudnia 2006r. nr [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].03.2007r. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. z dnia [...].12.2006r. umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie B. i M. B. dotyczące wykonania pomieszczenia gospodarczego pod werandą wejściową do budynku oraz zadaszenia nad schodami wejściowymi do werandy na działce nr [...] przy ul. [...] w K. z uwagi na fakt, że stało się ono bezprzedmiotowe. Z. G. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Rozpoznając ten wniosek organ wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji służy eliminacji z obrotu prawnego takich rozstrzygnięć wydawanych w toku administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego, które ze względu na ich kwalifikowane wady pozostają w oczywistej sprzeczności z podstawowymi zasadami państwa prawnego i obowiązującego systemu prawnego. Możliwość eliminacji z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia nieważności także ostatecznych decyzji skłoniła ustawodawcę do ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności jedynie do decyzji obarczonych najcięższymi wadami wyczerpująco wyliczonymi w art. 156§1 kpa. Do rażącego naruszenia prawa dochodzi wówczas gdy decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa a ponadto jego obowiązywanie wywołuje skutki niemożliwe do zaaprobowania w praworządnym państwie. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji uwzględnia się stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji. Po przeprowadzeniu postępowania organ uznał, że decyzja [...] WINB z dnia [...].03.2007r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja PINB w N. z dnia [...].12.2006r. zostały wydane zgodnie z prawem i brak jest podstaw do stwierdzenia ich nieważności w oparciu o art. 156§1 kpa. W sprawie zakończonej wydaniem decyzji z dnia [...].12. 2006r. budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z werandą wejściową została zrealizowana na podstawie decyzji Naczelnika Miasta i Gminy K. z dnia [...].03.1975r. o pozwoleniu na budowę budynku z projektem typowym KB 11116. Budynek został przyjęty do użytkowania na podstawie zgłoszenia o zakończeniu budowy dnia 11.02.1980r. Z ustaleń organu powiatowego wynikało, iż wykonanie werandy, schodów wejściowych do budynku oraz zadaszenia nad schodami nastąpiło w trakcie budowy budynku. PINB w N. uznał, że jeśli budynek wraz z tymi częściami został przyjęty przez właściwy organ bez sprzeciwu do użytkowania to w odniesieniu do pomieszczenia gospodarczego pod werandą wejściową do budynku oraz zadaszenia nad schodami wejściowymi do werandy zachodzi bezprzedmiotowość postępowania. Zdaniem organu wojewódzkiego wprowadzone zmiany nie naruszały przepisów techniczno - budowlanych obowiązujących w dacie przyjęcia do użytkowania określonych w zarządzeniu nr 130 Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29.06.1966r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego tj. przepisów obowiązujących w dacie budowy. Przyjęcie do użytkowania przedmiotowego budynku oznacza, iż właściwy organ uznał, że obiekt wybudowano zgodnie z przepisami. W świetle powyższego stanu faktycznego i prawnego decyzja [...] WINB z [...].03.2007r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja z dnia [...].12.2006r. umarzająca postępowanie administracyjne w sprawie B.M. B. nie są obarczone żadną z wad wymienionych w art. 156§1 kpa obligującą organ do stwierdzenia nieważności decyzji. Badane decyzje zostały wydane przez właściwe organy, na właściwej podstawie prawnej i bez rażącego naruszenia prawa, nie dotyczą spawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, zostały skierowane do właściwych stron postępowania, były wykonalne w dniu ich wydania a ich wykonanie nie wywołałoby czynu zagrodzonego karą oraz nie zawierają wady powodującej ich nieważność z mocy prawa. Jako podstawę wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Z. G. wskazała art. 156§1 pkt. 2 kpa. Zdaniem skarżącej bezprawnie zastosowano do oceny legalności inwestycji budowlanej przepisy rozporządzenia nr 130 Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29.06.1966r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego, podczas gdy organy nadzoru budowlanego powinny zastosować przepisy rozporządzenia Ministra Administracji Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3.07.1980r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki. Przedmiotowy budynek powstał na mocy decyzji z 1975r. i został przyjęty do użytkowania 11.02.1980r. na podstawie zgłoszenia o zakończeniu budowy. Tak więc nie można było zastosować przepisów rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3.07.1980r, które weszło w życie 1.01.1981 r. gdyż weszło ono w życie w terminie późniejszym. W wyniku rozpoznania wniosku Z. G. o ponowne rozpoznanie sprawy decyzją z dnia [...] grudnia 2008r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2008r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ powtórzył argumenty zawarte w decyzji z dnia [...].11.2008r. wskazując, że zarzuty zawarte we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy pozostają bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Z. G. złożyła skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...],12.2008r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie jak i poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia [...].11.2008r. oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca zarzuciła, że wadliwie organ ustalił, iż legalność decyzji winna być oceniana w oparciu o przepisy zarządzenia nr 130 albowiem państwo B. decyzję o pozwoleniu na budowę otrzymali 8 września 1976r. czyli w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę obowiązywały przepisy ustawy - Prawo budowlane z 24 października 1974r. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska Rada Ministrów ustaliła, że nie przechodzą na Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska ustalenia warunków technicznych wykonywania i odbioru robót budowlanych i rozbiórkowych w budownictwie powszechnym oraz ustalania zasad sporządzania i zatwierdzania opracowań projektów typowych, które ustala Minister Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych. Przytaczając fragmenty ustawy - Prawo budowlane z 1974r. oraz rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3.07.1980r. skarżąca wywodziła, że skoro w dacie realizacji budynku obowiązywały przepisy techniczne - rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska to winny one mieć zastosowanie w niniejszej sprawie. Skoro organy zastosowały przepisy zarządzenia nr 130 - zaskarżona decyzja narusza prawo. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna i jako taka podlega oddaleniu albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu, który mógłby uzasadniać jej uchylenie. Natomiast zgodnie z brzmieniem art. 145§1 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. -Prawo o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm.) sąd uchyla decyzję jedynie w sytuacji gdy stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją organ odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2007r. znak: [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowanego w N. z dnia [...] grudnia 2006r. umarzających jako bezprzedmiotowe postępowanie dotyczące wykonania pomieszczenia gospodarczego pod werandą wejściową do budynku oraz zadaszenia nad schodami wejściowymi do werandy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się wg przepisów art. 157 kpa. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznego rozstrzygnięcia jest zatem ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej 4 lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156§1 kpa. Postępowanie takie - o stwierdzenie nieważności decyzji ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. Takie stanowisko zajął także Sąd Najwyższy w orzeczeniu z dnia 7.03.1996 r. (IIIARN 70\95 OSNP 1996\18\258), w którym stwierdził, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy. Zagadnienie rażącego naruszenia prawa było również wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ostatecznie utrwalił się pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują 3 przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje rozstrzygnięcie (m.in. orzeczenie NSA z 0.02.2005 r. OSK 1134\04 Lex 165717,). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przy tym, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. W innym miejscu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, zamiast, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (wyrok z 30.03.2004 r. IVSA 3763\03 Lex 156952). Odnosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzją organ umorzył jako bezprzedmiotowe - w oparciu o treść art. 105 kpa postępowanie administracyjne w sprawie wykonania przez B. i M. B. pomieszczenia gospodarczego pod werandą wejściową do budynku oraz zadaszenia nad schodami wejściowymi do werandy. W postępowaniu tym organ nadzoru budowlanego ustalił, że budynek mieszkalny został zrealizowany w oparciu o pozwolenie na budowę wydane J. M., zostało ono następnie przeniesione na rzecz M. B.. Decyzją tą zatwierdzono projekt budowlany stanowiący adaptację projektu typowego, w ramach której to adaptacji doprojektowano werandę wejściowa oraz wprowadzono zmiany w zakresie wyglądu architektonicznego budynku i funkcji pomieszczeń. Organ ustalił także, że projekt budowlany obejmował podpiwniczenie werandy, otwór okienny w ścianie werandy oraz schody wejściowe do budynku. Rozpatrując wniosek Z. G. organ podkreślił, że usytuowanie budynku pp. B. niewątpliwie narusza obecnie obowiązujące warunki techniczne. Jednocześnie - jak trafnie podkreślił, okoliczność ta pozostaje bez znaczenia albowiem budynek (wraz ze spornymi jego częściami to jest pomieszczenie gospodarcze pod werandą wejściową oraz zadaszenie nad schodami) został zrealizowany w oparciu o pozwolenie na budowę i zatwierdzenie projektu budowanego z dnia [...].03.1875r., zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami prawa budowlanego i przepisami wykonawczymi. Prawidłowe są ustalenia organu, że w dacie wydawania pozwolenia na budowę obowiązywała ustawa z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane. (Dz.U. nr 38, poz. 229 ze zm.). Art. 5 ust. 1 tej ustawy stanowił, że obiekty budowlane powinny być projektowane, budowane i utrzymywane zgodnie z wymaganiami współczesnej wiedzy, w sposób zapewniający: bezpieczeństwo ludzi i mienia, ochronę środowiska, niezbędne warunki zdrowotne, właściwy układ funkcjonalny, odpowiednie warunki użytkowe, a w szczególności potrzeby w zakresie ochrony przeciwpożarowej, oświetlenia, zaopatrzenia w wodę, usuwania ścieków, ogrzewania i wentylacji, ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich -zgodnie z przepisami, w szczególności techniczno-budowlanymi i normami. Ust. 4 tego artykułu wskazywał, że do przepisów techniczno-budowlanych zalicza się: 1) warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane, 2) warunki techniczne wykonywania i odbioru robót budowlanych, 3) warunki techniczne utrzymania i eksploatacji obiektów budowlanych. W oparciu o art. 6 tej ustawy, dnia 3 lipca 1980r. zostało wydane rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. (Dz.U. nr 17, poz. 62). Dopiero z dniem wejścia w życie tego rozporządzenia to jest z dniem 1 stycznia 1981r. utraciły moc przepisy rozporządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 11 czerwca 1966r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego. Okoliczność ta wynika expressis verbis z treści §285 pkt. 1 w/w rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980r. A zatem w dacie wydawania pozwolenia na budowę to jest [...].03.1975r. obowiązywały przepisy ustawy - Prawo budowlane z dnia 24 października 1974r. oraz rozporządzenie wykonawcze z dnia 11 czerwca 1966r. W tej sytuacji pozbawiony podstaw prawnych jest zarzut skarżącej, że organy administracji zastosowały w niniejszej sprawie przepisy niewłaściwego rozporządzenia wykonawczego. Fakt, że ustawa z 24.10.1974r. inaczej określała kompetencje organów do wydawania aktów wykonawczych - w porównaniu z ustawą z dnia 31 stycznia 1961r. - Prawo budowlane pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia nin. sprawy. Uchwały organów władzy państwowej w tym m.in. Rady Ministrów (np. z dnia 23.06.1972r.), które określały zakres działania poszczególnych organów i ich kompetencje nie odnosiły skutku wstecz. Oznacza to, że akty wykonawcze wydane wcześniej, zgodnie z obowiązującą w dacie ich wydawania delegacją, nie traciły mocy prawnej nawet przypadku zmiany zakresu działania takiego organu. Reasumując - prawidłowo organy nadzoru budowlanego uznały, że w niniejszej sprawie należy dokonać oceny czy inwestycja nie narusza przepisów ustawy - Prawo budowlane z 1974r. oraz rozporządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 11 czerwca 1966r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego. Rozpoznając wniosek Z. G. z dnia 25 lutego 2005r. organy administracji prawidłowo zatem uznały, że skoro budowa spornych elementów budynku realizowana była na podstawie pozwolenia na budowę i nie narusza obowiązujących wówczas przepisów brak jest podstaw do prowadzenia postępowania w omawianym zakresie a zatem postępowanie to winno ono ulec umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Nie bez znaczenia pozostaje też to, że organ nie stwierdził aby podczas budowy inwestor dokonał istotnych odstępstw w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego. Bez znaczenia pozostaje również okoliczność, że pierwotna decyzja zatwierdzająca projekt budowlany została wydana dnia [...].03.1975r. na rzecz J. M., a następnie przeniesiona na inwestora dnia [...].09.1976r. Przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę nie powoduje żadnych zmian przedmiotowych a jedynie podmiotowe (po stronie inwestora), a co za tym idzie ewentualna zmiana przepisów w oparciu, o które zostało wydane "pierwotne" zezwolenie pozostaje bez wpływu na decyzję po zmianie dotyczącej osoby inwestora. I wreszcie - nie może ujść uwadze, że wprawdzie zatwierdzony projekt budowany nie przewidywał zadaszenia nad schodami wejściowymi jednakże organ stwierdził, że zadaszenie to jest wykonane z blachodachówki, a zatem materiału niepalnego co czyni nieuprawnionym zarzuty wniosku Z. G. odnośnie wykonania tego zadaszenia z materiału łatwopalnego a przez to zagrożenia pożarowego jej budynku. Reasumując - w ocenie Sądu - prawidłowo organy administracji oceniły, że kontrolowana przez nich decyzja [...] WINB oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu stopnia powiatowego nie są dotknięte żadną z wad określonych w art. 156 §1 kpa, które obligowałoby organ do stwierdzenia nieważność tych decyzji. Z tych względów Sąd uznał, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa a biorąc dodatkowo pod uwagę, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy - skargę należało oddalić. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.